河南水災:城市災難應急管理模範生香港可否被借鑒?

  • 葉靖斯
  • BBC中文記者 香港報道
颱風天鴿迫近香港之際一位女士坐在尖沙咀海旁看海(23/8/2017)

圖像來源,AFP

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談到颱風與暴雨,香港可謂身經百戰。

中國河南省會鄭州經歷暴雨洗禮,引發震驚全國的大規模水災,人命傷亡嚴重。多個居民區斷水、斷電,居民得四處搜購瓶裝水、乾糧等應急。

中共中央總書記習近平要求各政府部門加強統籌協調,強化災害隱患巡查排險,加強重要基礎設施安全防護,提高降雨、颱風、山洪、泥石流等預警預報水平。同一時間,民間激辯,如此重大災難責任誰屬,爭論這次暴雨到底是否真的像執政黨宣傳機關所稱,是「歷史最強降雨」,也有人質疑當地「海綿城市」建設有否兌現。

也有網民嘗試借鑒其他城市管理應對水災的經驗,香港、丹麥哥本哈根、紐約,都是被熱議的案例。

香港是否如此值得借鑒?

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河南水災:災民一夜間失去家園痛哭 「家都沒有了,什麼都沒了」

血的教訓,汗的結晶

7月20日鄭州水災造成傷亡的消息傳出後,不少中國網民開始討論能從哪裏借鑒災害預報與應急機制,以免重蹈覆轍,香港是其中一個被提起,具有相當先進經驗的城市。

香港無疑是一座處於華南颱風最前線的海岸都市。1841年1月英國正式佔領香港,1883年皇家香港天文台成立,主理氣象預報。自有紀錄以來,香港最嚴重的風災是1962年造成183人死亡或失蹤的颱風溫黛,雨災則是1972年的「6·18雨災」,超過130人死亡。

1972年的"6·18雨災"

圖像來源,South China Morning Post / Getty Images

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1972年的「6·18雨災」引發廣泛山泥傾瀉,其中,香港島半山區旭和大廈坍塌事故與九龍觀塘區翠屏道木屋區泥石流讓上百人喪生。

香港的颱風預警系統早於1930年4月底,由皇家香港天文台召集的「遠東氣象服務總監研討會」之決議建立,經過多年演化,分1、3、8、9、10號五級,俗稱「風球」,一旦發出8號烈風信號,市內多數活動基本停止,居民應留在家中避風。

但是單純針對暴雨的暴雨警告信號,一直到1992年5月8日,一場造成四人死亡的暴雨下來,才觸發港英政府專門制定面向大眾的黃、紅、黑三色暴雨警告信號

在颱風、暴雨和其他天氣警告信號之上,香港保安局還制定了《天災應變計劃》,從災前凖備、受災期間應變到災後善後,從政府部門到公用事業應當肩負哪些角色和責任,均清晰列明。

一場颱風吹襲的預警程序通常會這樣推進:熱帶氣旋迫近,天文台勘定要從3號強風信號改發8號烈風或暴風信號前,一般會提前兩小時透過媒體機構發佈預告,如果正在上班、上學,企業僱主須按照政府指引與事前協商,陸續讓僱員下班,學校也會開始安排放學。

同一時間,各專營巴士公司、港鐵與客輪公司都會加班疏運,客輪公司尤其會陸續發佈港內線(橫渡維多利亞港)和港外線(來往離島)末班渡輪時間。8號風球發出之後,渡輪最先停止服務,巴士公司視乎不同路線的客流、路況等宣佈停運或維持「有限度服務」,電車也會陸續停運。港鐵一般會維持服務一段時間,然後逐漸減班、降速,但通常維持除新界西輕鐵以外的全線服務。

強烈熱帶風暴黑格比迫近香港下葵涌貨櫃碼頭擠滿趕著交收集裝箱的卡車(11/9/2002)

圖像來源,South China Morning Post / Getty Images

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香港貨櫃碼頭(集裝箱港)是颱風迫近時最先關閉的設施之一,各碼頭在3號風球發出之後就會陸續停止吉櫃(空載集裝箱)交收。

強烈熱帶風暴苗柏迫近香港之際民眾在港鐵金鐘站趕著進站搭乘港鐵返家(12/6/2017)

圖像來源,South China Morning Post / Getty Images

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港鐵在8號風球生效之後一般仍維持一段時間的尖峰服務以疏運返家乘客。

這時候,廣播電台與電視台角色十分重要。在沒有24小時新聞台之前,各電視台至少每小時插播一次風暴消息,不斷播報交通信息、最新風暴災情等消息。電台從8號風球發出起轉成颱風廣播模式,持續播報同類資訊,並每15分鐘廣播天文颱風暴消息。絶大多數市民此時已經回家。

如果升級發出9號烈風或暴風增強信號,甚至最高的10號颶風信號,港鐵將即時停運非地下路段,但地下路段依然會運營至當天末班車為止。

熱帶風暴浪卡掠過香港之際一輛天星小輪停靠在中環碼頭(13/10/2020)

圖像來源,AFP

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颱風侵襲風高浪急,渡輪通常是最先停運的公共交通工具。

強烈熱帶風暴苗柏迫近香港之際中環國際金融中心物業管理人員為購物商場進出口玻璃門粘貼膠紙(12/6/2017)

圖像來源,South China Morning Post / Getty Images

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香港不少物業管理習慣在颱風來襲之際為當鳳門窗粘貼膠紙,以期一旦遭砸碎時碎片不容易四散而傷及途人。

颱風遠離香港,風球降至8號,而天文台凖備進一步下調至3號前,一般也會提前兩小時通過廣播電台、電視台與網絡等媒體預告,讓公共交通機構開始凖備。改發3號風球,市面就會上演比平日尖峰更繁忙的通勤場面,但此時巴士、港鐵等已經就位疏運。

相比於颱風信號,在黑色暴雨信號下,不直接宣佈停工、停課,但政府指引要求僱員尋找安全地方躲避,要是尚未出門就不該上班,已經上班就該留在室內。公共交通與廣播機構一般正常運作。

但學校系統與銀行金融系統的停班安排能幫助減少通勤人數。特區政府教育局在8號風球發出前一般已發佈停課令,除非8號風球在05:30以前由3號風球取代,否則停課繼續;如果3號風球進一步撤換為1號戒備信號,甚至取消全部信號,則學校在下午恢復上課。

香港銀行公會明確政策,8號風球或黑色暴雨警報如在12:00前撤下,則各銀行會在情況許可下,於兩小時內開門營業;香港交易所規定,若8號風球或黑色暴雨警報在09:00至11:00之間撤下,香港股市將從13:00恢復交易,若在11:30至12:00間撤下,股市在14:00恢復。

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2017年天鴿颱風吹襲期間,一些網民拍下了他們所目擊的景象。

2018年超強颱風山竹吹襲香港,沒有造成嚴重傷亡,但市面遭受嚴重破壞,大批市民在8號颱風信號解除之後按習慣趕緊上班、上學,卻發覺公路、鐵路交通因塌樹等原因仍然癱瘓。特區政府繼而新設「極端情況」宣告,以期日後避免「風球」解除之後市面通勤混亂。

顯然,單靠暴雨信號並不足夠。從英治年代到特區成立,各種各樣的渠道疏理,新界地區河道拉直,到香港島西部巨型雨水隧道工程,都在幫助地面洪水往地下排放,減少淹水威脅。

香港防災、救災:行之有效,自動就位

羅信堂是香港賽馬會災難防護應變教研中心總監。中心在2014年成立,掛靠於香港醫學專科學院,以「促進社區抵禦災害能力,建設香港在地區及國際上的災難防護應變訓練領導地位」為宗旨。

羅信堂2020年3月出任總監前,剛從香港特區政府消防處高級助理救護總長一職退休,是身經百戰的災難救護員。他也曾被借調到特區政府保安局參與修訂各種應變計劃。他說自己無法評論這次鄭州水災是否存在事前凖備不足等問題,但說:「從報道上看,那天鄭州一小時雨量201.9毫米,即差不多香港『黑雨』的三倍——我們70毫米就得發黑色暴雨警告信號。」

羅信堂對BBC中文記者說,「這樣的雨量落在香港,以香港現在的配套能否應付?我不敢說,但是香港一直以來所凖備的是『高嚴重性』與『高發頻率』的狀況,」意思是說,暴雨為香港帶來的風險偏高,而暴雨在香港發生的密度也很高。

「縱使情況極罕見,不是代表什麼都做不了,或者什麼都不用做,而是可以制定一些應對措施。」

颱風山竹吹襲香港之後救災人員清理一處被竹棚堵塞的馬路(17/9/2018)

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香港消防、警察與民安隊等部門隨時候命清理風災、雨災引發的各類災情。

羅信堂向BBC中文記者解釋說,為某種災害做風險評估,首先要看該事件所能產生的後果有多嚴重,以及事情發生的頻密度,兩個風險係數相乘來得出風險高低,再根據「4T」原則去制定風險管理預案:

  • 終止(termination)——例如暴雨之下安排停止上班
  • 轉移(transfer)——把風險轉介,例如預先購買保險
  • 處理(treatment)——以火災為例,要去檢視樓宇消防花灑等是否有效運作
  • 容忍(tolerate)——壓制風險的技術尚未存在,或者資源投入極其龐大,則去制定應變計劃,以防萬一

這樣的原則套用到香港本身,就是一代又一代的天氣警報系統,與災難應急預案

山竹颱風吹襲期間香港九龍鯉魚門一位女村民由消防員攙扶離開海水倒灌區域(16/9/2018)

圖像來源,AFP

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九龍鯉魚門等鄉村地區仍會受水災困擾,但已甚少發生嚴重人命傷亡。

鄭州這次水災最引起公眾批評質疑的,是鄭州地鐵五號線與京廣路隧道淹水。官方數據表明,已有至少12人死於當日地鐵進水事故。在中國大陸也有運營地鐵系統的港鐵公司(MTR)馬上被媒體追問其香港鐵路系統有何防護措施。

港鐵公司對媒體稱,公司有「一系列預防措施」應對香港可能出現的惡劣天氣,包括在每年颱風、雨季臨近前檢查防洪設備和鐵路設施,也有應變計劃應對因天氣而引致的突發情況。

1910年建成的九廣鐵路曾在1931年發生暴雨衝毀路基導致列車脫軌,造成12死20傷的嚴重事故;1979年香港地下鐵路開通以來,到2007年12月「兩鐵合併」成港鐵公司至今,雖然地下車站因水管破裂等因素淹水之事偶有發生,但從未發生淹水致死事故。

羅信堂談到,任何應變系統要做到有事時自動就位,都需要官方與市民磨合,這也牽涉到預警系統本身,以及不同部門的協調與溝通,更重要是不時舉行演習,哪怕是沙盤推演,從中找出應變計劃本身不足或過時之處,並予以更新訂正。

從歷史報道與鐵路愛好者網站資料所見,港鐵至少每10年就會測試各跨海路線位於海底隧道兩端的防洪閘門,確保海底隧道因任何原因淹水,都不至於波及維多利亞港兩岸的隧道與車站。

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港鐵員工組織記錄的一次防洪閘測試(2011年)

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港鐵近年也曾發生大批乘客因颱風滯留車站避難,遭投訴物資不足的事件。港鐵官網信息稱,各車站在颱風期間有「颱風班」職員當值,照顧乘客,凖備了3萬包餅乾與瓶裝水應急。

制度再好,也不忘自救

羅信堂對BBC中文記者指出,據教研中心在山竹颱風吹襲之後所進行的一次民意調查所見,多達60%受訪香港市民平日毫無防災凖備,這是香港防災制度仍有缺陷的其中一項。

他說,天災有效應變牽涉到自救、互助與配合政府三方面。香港民眾的自救意識不低,但台灣、日本等地方已在陸續推行社區為本,鄰里互助的救災預備。在配合政府方面,以位於香港新界的一些低窪農村地區為例,救難人員會專門到場安排撤離避災,並協同處理村民不願配合離家時出現的各種情況。

羅信堂舉例說,家庭應日常儲備三天份、便於長期儲存的應急糧水,也應備有「逃生包」以便隨時撤離。

他感慨,在氣候變化問題如此明顯的今天,個人防災、危機意識非常重要。

「要是在那過程中,大家有危機意識,還沒聽到預警就已經行動起來,那就已經減少了一個人的傷亡了。就算他不懂得災害評估,一聽到預警就懂得配合,那又少了一個傷亡了。要是能做好這兩步,說不定傷亡已經是零了。」

從香港山頂眺望維多利亞港(7/7/2021)

圖像來源,EPA