Поправки Путина к Конституции не связаны между собой, считают юристы. Закон это запрещает

Поправки Владимира Путина в Конституцию затрагивают сферы от пенсий и зарплат до Конституционного суда и правил назначения министров. В Госдуме в таком разбросе проблем не увидели. Однако опрошенные Би-би-си эксперты говорят, что в нынешнем виде предложения противоречат закону, который требует, чтобы поправки к Конституции были взаимосвязаны.

В законопроекте, который на прошлой неделе президент России Владимир Путин внес в Думу, содержатся 22 предложения. Например, Путин предложил закрепить в Конституции статус Государственного совета, обязательства по индексации пенсий, новые правила утверждения состава правительства и связь между прожиточным минимумом и минимальным размером оплаты труда.

Разнообразие предложений президента подробно не обсуждали ни на заседании думского комитета по госстроительству, который рекомендовал принять законопроект Путина в первом чтении, ни на встречах конституционной комиссии. Последняя из них состоялась утром 27 января - ее, в основном, посвятили вопросам приоритета международного права над российским законодательством.

Процедура внесения поправок к 3-8 главам Конституции описана в федеральном законе "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции", который был принят еще в 1998 году. В нем говорится говорится, что закон о любой поправке к Конституции должен "охватывать взаимосвязанные изменения конституционного текста".

Кроме того, документ требует, чтобы закон о поправке получил "наименование, отражающее суть данной поправки". В случае, если в законопроекте обнаружены нарушения, Госдума должна возвратить его инициатору поправки (в данном случае - Путину).

Президентский законопроект носит название "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти". После последнего заседания рабочей группы по Конституции Би-би-си спросила у ее сопредседателя Павла Крашенинникова, считает ли он президентские поправки "взаимосвязанными изменениями", а также попросила объяснить, как вопросы пенсий и зарплат связаны с организацией публичной власти.

"Закон называется "О поправке", эта поправка может в себя включать достаточное количество статей. Пределы и концепция данного законопроекта ограничены 3-8 главой Конституции. Президент в своей пояснительной записке и в послании говорил о том, что 1 и 2 глава не затрагиваются. А всё остальное, как мы считаем, укладывается в концепцию законопроекта", - сказал Крашенинников, по совместительству глава комитета Думы по конституционному законодательству, который рекомендовал принять поправки Путина в первом чтении.

Во время первого чтения документа в Думе Крашенинников заявил, что закон 1998 года необходимо усовершенствовать. По его словам, при подготовке текста законопроекта выявились некие "процедурные проблемы".

Эксперты, с которыми пообщалась Би-би-си, указали на то, что процедура внесения поправок Путина все-таки могла быть нарушена.

Первыми на это обратили внимание специалисты движения "Голос", которые опубликовали разбор предложений Путина. Эксперты в своем комментарии отмечают, что такие поправки как гарантия МРОТ не менее величины прожиточного минимума, индексация соцпособий и пенсий "сложно отнести к вопросам организации публичной власти".

"Каждая поправка в Конституцию должна отдельно и тщательно обсуждаться. "Пакетное" изменение Конституции - недопустимо, иначе это, по сути, принятие новой Конституции", - заявили эксперты "Голоса".

С такой трактовкой согласен и Илья Шаблинский, доктор юридических наук и специалист по конституционному законодательству. "У этих поправок нет общего предмета. Про требования закона мало кто вспомнил. Этот документ должны были, по крайней мере, разбить на несколько законопроектов и каждому дать свое наименование. Нынешнее наименование не соответствует закону. Это имеет серьезное процедурное значение", - сказал Шаблинский Би-би-си.

Он обратил внимание, что сама формулировка закона говорит о "поправке", а не "поправках" - это значит, что каждое предложение об изменении Конституции должно вноситься как отдельный документ. По словам юриста, это имеет значение и для голосования - если бы поправки вносились раздельно, у граждан была бы возможность высказать свое отношение к каждой из них.

Глава комиссии Совфеда по конституционному законодательству и сопредседатель рабочей группы по изменению Конституции сенатор Андрей Клишас с такой позицией юристов не согласен.

"А разве в законе сказано, что они должны быть по одному предмету регулирования? Ваши "эксперты" подменяют понятия. Они взаимосвязаны, это пакет предложений из послания президента, при этом в Законе не сказано, что они один предмет регулирования должны охватывать", - написал Клишас в ответ на вопрос Би-би-си.

"С точки зрения здравого смысла связь между вносимыми изменениями не вполне усматривается", - сказал Би-би-си эксперт по конституционному праву, профессор Владимир Кряжков. Но, по его словам, "это вопрос толкования закона": " Инициаторы могут объяснить внутреннюю взаимосвязанность текста тем, что он направлен на защиту прав и свобод, укрепление федерализма государственного устройства".

Кряжков отмечает, что "арбитра", который мог бы разрешить этот вопрос, не существует: "Конституционный суд закон о поправках в Конституцию не проверяет и ранее уже выносил определение об отказе в рассмотрении закона о поправке в Конституцию, которым был ликвидирован Высший арбитражный суд".

С тем, что в нынешнем виде законопроект не соответствует требованиям о "взаимосвязанности изменений", соглашается и доктор юридических наук Елена Лукьянова.

"Законопроект не соответствует требованию о "взаимосвязанности", потому что речь идёт о не связанных между собой поправках, - подтвердил в разговоре с Би-би-си Григорий Вайпан, руководитель судебной практики Института права и публичной политики.

По словам Вайпана, до сих пор все законы о поправках к Конституции "касались взаимосвязанных изменений": в 2008 году — о сроках полномочий президента и Думы, в том же году — о контрольных полномочиях Думы в отношении правительства, в 2014 году — о ликвидации Высшего арбитражного суда, в том же году — о Совете Федерации.

По мнению юриста, "технический вопрос" отсутствия взаимосвязи между поправками отражает "более глубокую проблему": "Законопроект такой разношерстный, потому что его авторы, предлагая поменять принципы организации публичной власти в России, пытаются обойти запрет на изменения первой главы Конституции об основах конституционного строя".

Сам Путин и участники рабочей группы обещали не менять главы, которые касаются конституционного строя и прав и свобод человека. Тем не менее многие юристы полагают, что поправки, предложенные президентом, напрямую затрагивают содержания этих глав.

Например, Елена Лукьянова объясняла "Медузе", что предложением закрепить роль Госсовета власти наносят ущерб принципу разделения властей, который закреплен первой главой Конституции. При этом закреплять изменения в эту главу может только специально созванное Конституционное собрание, которое вправе вынести этот вопрос на референдум.

Второе чтение законопроекта запланировано на 11 февраля. К этому времени власти планируют определиться с процедурой голосования за изменения в Конституцию. Скорее всего, оно состоится уже после того, как закон о поправках подпишет Владимир Путин. Члены комиссии обещают, что подпись президента лишь даст старт проведению голосования, а сами изменения заработают только после того, как их поддержат граждане.