中美关系：美国明确共产党员移民禁令，重现冷战意识形态对抗

美国近期将冷战时期建立起来的移民政策再次搬出，明确强调针对共产党员的移民禁令。虽然没有提到针对哪个国家，但鉴于中美两国之间的对抗不断升级，以致出现冷战特征，许多观察者认为，该政策意图强化两国意识形态对抗，并剑指有中国共产党背景的移民。

美国公民及移民服务局（USCIS）10月2日发出针对《移民与国籍法》（Immigration and Nationality Act） 新的政策指引，明确指出，“一般而言，除非另有豁免，否则国内外共产党或其他极权政党（或分支机构和附属机构）的成员，或与之紧密关联（affiliated with）的人，在申请移民时将不获受理。”

美国克拉斯科移民律师事务所（Klasko Immigration Law Partners, LLP）的管理合伙人和专职移民事务的律师罗纳德·克拉斯科（Ronald Klasko）对BBC中文说，该指引没有对现有法律有所增减， 改变在于美国领事馆（尤其是驻广州领事馆）将如何诠释法律。不过，他说，看上去，这更多是一个政治问题，而不是法律问题。

“我还不了解政府当局向广州领事馆发出了什么指示， 但它似乎与当局加大对中国领导层的限制，以及针对中国人的移民限制相吻合，”他说。

华盛顿近期的制裁目标不仅包括政府高官，还有中国重点企业和机构人员。今年7月，美国财政部以涉及侵犯人权为由，对包括中共新疆党委书记陈全国在内的4名官员实施制裁，禁止入境并冻结资产。美国国务卿蓬佩奥当月还表示，将对被指打压人权的中国科技公司的某些员工实施签证限制，并点名批评华为。

克拉斯科强调，“过去有关共产党问题的调查很少。现在看来，尤其是在中国，这一问题正在接受调查。”

美国“最动态的法律”

美国移民局的新政策表示，共产党员和其他极权政党成员所秉持的观念，与申请效忠美国的誓言不相符合，包括承诺“支持和捍卫美国的宪法及法律”。

此次出台新政策似乎并非空穴来风。美国《纽约时报》今年7月报道，白宫考虑推出针对中共党员及家属的签证禁令。该报道称，禁令将阻止这些人访问美国，并可能驱逐一些已经居住在美国的中共党员。

该报道引发巨大的舆论波澜。中国据估有超过9000万党员，如果禁令推出，影响范围相当大。但由于普通党员的身份难以核实，执行起来也很困难。

美国移民局近期推出的新政策针对移民人士，意味着非移民党员仍然可以进出美国，因此与此前预计相比，看上去并不那么严重。

不过，旅美学者、原美国律师协会法治项目中国主任虞平告诉BBC中文，移民法是美国所有法律中“最动态的法律”，制定条文时“粗线条”，执行时则依据移民局的实时政策调整和具体指引。

“如果严格执行，共产党员以及外围组织的人士可能都不能移民美国。” 虞平说。

他认为，最新的政策可能要求官员主动调查申请人的背景。“从审理角度来说，会尽最大努力就合理的怀疑空间去调查。”

冷战时建立的移民审查制度

美国国会为处理对国家安全威胁而通过了一系列法律，这次政策指引依据的是其中一部分。

该政策的法律基础可以追溯到1918年的《移民法》（Immigration Act），当时主要针对无政府主义的外籍人士。

二战后，为了应对共产主义的崛起，尤其是前苏联间谍活动带来的恐慌，美国国会在1950年通过了《国内安全法》（Internal Security Act，也被称为“麦卡伦法案”），增加了对共产主义或极权政党以及附属机构的驱逐理由。该法还对归化成为美国公民添加了新的限制。

两年后，国会在此基础上又通过了《移民与国籍法》，该法首次授权可以驱逐共产党员和其他极权政党成员的外籍人士，包括移民和非移民。其中部分条文与当前的法律条文相似。

移民局的新政策并没有改变相关法律条文，但如果加强实施，意味着冷战时期的意识形态对抗被强化。

美国圣路易斯华盛顿大学（Washington University in St. Louis）东亚系副教授马钊说，新政策的政治信号是很明显，“就是要强化美中之间的意识形态对抗，同时也改变两国自尼克松访华以来，建立在共同利益基础上的合作共识，转而回到1972年之前由意识形态引领的冷战对抗。”

近几个月以来，美国逮捕了多名被指与中国军方有关联的中国研究员，称他们涉嫌签证诈欺，在申请美国签证时谎报与军方的关系。美国还对离境的中国研究员进行检查，以此打击技术盗窃行为。除此之外，美国还在军事、科技、网络安全等方面围堵中国。两国关系降至冰点。

影响范围有多大？

根据美国国土安全部（Homeland Security），在2018年，美国共有将近110万人取得永久居民身份，其中出生地是中国的移民占了6.5万人。不过，每年申请移民以及排队等候审批的人数远远不止这个数目。

法律学者虞平认为，由于新政策意味着移民申请门坎提高了，可能影响十几万、甚至几十万人。

新政策可能重点打击政府官员和技术人才；而涉及的政党组织可能涵盖共青团、工商业联合会、文化教育团体等——这些大多由中共党员领导，被认为具有推动某一政治议程的任务。

虞平说，新政策指引“具有一定的象征意义”，对于在中国有案可稽的党员，特别是有公开党员身份的政府高官和技术人才来说，比较容易被移民局查证。

而普通基层党员由于难以查证，可能更倾向于隐瞒党员身份。不过，虞平提醒，隐瞒身份有可能触犯伪证罪，以致撤销绿卡。

马钊认为，新政策“将增加中国人移民美国的复杂性，特别是中国精英阶层，他们当中的确有很多人和共产党有密切关系，或者配偶和直系亲属中有关系。”

什么人能得到豁免？

从程序上讲，美国政府在移民签证申请表中会询问申请人是否是共产党员。不过，据信许多中国人在填写时隐瞒了自己的党员身份。

虞平根据他去年参与的案例说，一位中国大型国企的高管在申请移民的表格中填上党员身份，遭到移民局质疑。后来以“为升职而入党”有由作为特例情况，成功移民。而该申请人的主管曾隐瞒党员身份，也成功移民。

根据法律，美国国会为外籍人士提供了两种例外情况：非自愿加入和已经退出党派的成员。

如果申请者非自愿加入党派，加入时未满16岁，通过法律自动执行，或者加入是为了获得工作、食物、衣服、住房、教育等生活必需品时，可以此说明。

如果在申请时已经退出党派，也可以予以说明。根据法律，如果申请者来自控制外国政府的集权专政一方，需要从申请日起至少5年前终止身份。如果并非来自该方，则需要至少在2年前终止身份。

出于人道主义原因，如家庭团聚或涉及公共利益等，可申请豁免，比如申请人是美国公民的父母、配偶、子女、兄弟姐妹等。

不管是申请例外还是豁免，都要证明不会对美国的国家安全构成威胁。美国移民局会因此考虑是否涉及间谍活动、恐怖主义、颠覆、公共安全、知识产权风险、资讯保安风险、选举安全风险和对公众健康的风险。

证明手续繁琐，且耗时长，或许令更多有移民美国倾向的中国人退出党组织。

美国著名的中国法学专家、纽约大学法学教授孔杰荣（Jerome Cohen）表示认同。不过，他说这也将带来许多问题。比如放弃党员身份的人需要向移民局提供什么证据，来表明已经退党？需要出示党组织的确认书或退出许可吗？移民局是否会就退党的诚意及其原因进行调查？

“出于许多原因，这样的禁令荒谬而无益”，孔杰荣说，“显然，尽管有禁止存在，党员依然可以出于非移民目的进入美国。 ”他在Twitter上评论。

从历史来看，美国在二战后建立起来的移民审查制度是否成功阻止了共产主义颠覆分子进入美国，学界并没有明确的证据证实。但这种制度帮助建立了高度动员的反共产主义游说团体，在冷战初期推动针对苏联的强硬政策。

对于目前再次明确这种制度是否将产生同样的效果，马钊认为，“这个做法可以聚集美国国内共和党内的‘反共’势力，也是目前美国为数不多的‘多边主义’外交的举措，即希望利用政治形态聚集亚太地区的盟友，以形成对华包围与遏制。”