橫琴粵澳深度合作區：一場摸著石頭過河的實驗？

中國在一周內連發兩份有關廣東的特殊區域建設方案，一份是擴大深圳前海「深港現代服務業合作區」範圍，另一份是設立珠海橫琴「粵澳深度合作區」。其中，橫琴的運營模式吸引了不少關注。

此前一段事件，「澳門租借橫琴」之說曾廣泛流傳，但根據中共中央與中國國務院聯合發佈的《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》，這將不會發生，廣東與澳門將共管橫琴，北京要「全面加強合作區黨的領導和黨的建設」。

一些輿論直指這是一場「新一國兩制」實驗，也有評論文章稱，橫琴合作區將是「引進社會主義因素以優化資本主義的示範區」。

分析人士對BBC中文指出，這場「橫琴新政」更像是一場摸著石頭過河的試驗。

《方案》具體說了什麼？

目前屬珠海市的橫琴島位於澳門西側，面積106平方公里，是澳門特區陸地面積32.9平方公里的三倍多。目前島上已設有完全由澳門管轄的澳門大學橫琴校區與橫琴口岸澳門口岸區，合共佔地約1.6平方公里。「粵澳深度合作區」將涉及橫琴全島除澳大與口岸區以外的範圍。

橫琴島截至2020年底人口為8.57萬人，澳門特區截至2021年6月底人口為68.25萬人。

9月5日發佈的《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》開首稱，中共中央總書記，中國國家主席習近平強調，「建設橫琴新區的初心就是為澳門產業多元發展創造條件」。《方案》提出：「緊緊圍繞促進澳門經濟適度多元發展，堅持『一國兩制』、依法辦事……大力發展促進澳門經濟適度多元的新產業，加快建設便利澳門居民生活就業的新家園，著力構建與澳門一體化高水平開放的新體系，不斷健全粵澳共商共建共管共享的新體制，支持澳門更好融入國家發展大局，為澳門『一國兩制』實踐行穩致遠注入新動能。」

「促進澳門經濟適度多元發展」已是橫跨三位行政長官任期的老問題。2006年北京在《中國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》（十一五規劃）裏就已提出「支持澳門發展旅遊等服務業，促進澳門經濟適度多元發展」。此後，2011年《十二五規劃》、2016年《十三五規劃》都能找到類似表述。

澳門經濟與政府稅收長年高度依賴賭場，2019冠狀病毒病（COVID-19；新冠病毒）疫情更引發跨境旅遊停頓和賭場停業，2020年全年博彩毛收入按年重挫79%至604.41億澳門元（75.46億美元；487.23億元人民幣）。2021年對中國大陸旅遊恢復，1月至8月博彩毛收入達619.08億澳門元，但受8月份疫情影響，澳門特區經濟財政司司長李偉農也表示，需調整全年收入1300億澳門元的目標。

合作區在行政上將升格至與珠海市同級，在中國國務院粵港澳大灣區建設領導小組領導下組建合作區管理委員會，由廣東省省長和澳門特別行政區行政長官共同擔任管委會主任，澳門特區委派一名常務副主任。

廣東省、澳門特區和珠海市相關部門都將參與管委會的工作，但《建設總體方案》強調，合作區將「成立廣東省委和省政府派出機構，集中精力抓好黨的建設、國家安全、刑事司法、社會治安等工作，履行好屬地管理職能，積極主動配合合作區管理和執行機構推進合作區開發建設」。

合作區將實行從前經濟特區耳熟能詳的「一線」與「二線」邊防制度，但主要針對貨物免稅方面。合作區與澳門之間人員出入境採取「合作查驗，一次放行」模式，同時允許澳門車輛免申領中國大陸車牌直接進出橫琴「一線」，又將延伸澳門輕軌線路進入合作區，與珠海城際軌道鐵路對接。澳門教育、醫療、社會服務等體制將「對接」到合作區，便利澳門居民遷入居住。

相比之下，深圳前海深港現代服務業合作區管理局的組成並不涉及粵港或深港共管，9月6日發佈的《全面深化前海深港現代服務業合作區改革開放方案》也沒有提出邀請香港參與行政管理的內容。

時事評論員劉銳紹對香港《立場新聞》評論說，前海是要吸納香港的「建設力量」、資金和國際關係等優勢，加速發展，同時用兩地關係去抗衡外地變局，包括中外鬥爭、國際環境等，北京當局評估過香港的國際關係，寧可利用香港實力，但不給予較大政策權力，可見中國大陸當局對掌握香港的「全面管治權」仍然欠缺信心。

在法律適用方面，《建設總體方案》提出在遵循中國《憲法》和澳門《基本法》前提下，逐步構建民商事規則銜接澳門、接軌國際的制度體系，「研究制定《合作區條例》，為合作區長遠發展提供制度保障」，但同時要「用足用好珠海經濟特區立法權，允許珠海立足合作區改革創新實踐需要，根據授權對法律、行政法規、地方性法規作變通規定」。

產業方面，合作區將主力開發科技研發與高端製造、中醫藥、毛坯鑽石（鑽石原石）加工、文化旅遊會展商貿產業和跨境人民幣結算等現代金融產業。《建設總體方案》強調要鼓勵澳門青年到合作區就業創業。

橫琴是要搞「新一國兩制」嗎？

《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》對橫琴的戰略定位中提到，要「豐富『一國兩制』實踐的新示範」，「打造具有中國特色、彰顯『兩制』優勢的區域開發示範，加快實現與澳門一體化發展」。

《方案》並未清楚說明要引進哪些澳門「兩制」元素到橫琴合作區，但提出了要讓橫琴合作區內「公共服務和社會保障體系與澳門有序銜接」。

澳門大學政府與行政學系副教授余永逸博士對BBC中文記者說：「我想（橫琴新政）不能完全與『一國兩制』掛鉤。2009年北京已經開始要發展橫琴，加大澳門與珠三角融合時，就已經在講橫琴將是『特區中的特區』……變成內地體制與『一國兩制』之間的接合點。」

「它到底是什麼？要是你說是另一個『一國兩制』，你可以這樣說，我不去爭辯，但你要是在說港澳那種『一國兩制』，我會覺得它不一定是那樣一回事。」

不過余永逸認同，按照《建設總體方案》的通關安排，澳門與橫琴間的關卡長遠將趨向鬆散，甚至可能會撤關。

2009年8月14日，中國國務院批准實施《橫琴總體發展規劃》，當時已確定要逐步把橫琴建設成為「一國兩制」下探索粵港澳合作新模式的示範區。

澳門民主派政團新澳門學社旗下媒體《愛瞞日報》前副總編輯崔子釗則認為這是要「要重新定義『一國兩制』」。他對美國官方自由亞洲電台說：「以往『一國兩制』對於港澳是被動的『兩制』，是維持現有的制度，現時他是想要更主動去引導『兩制』這件事。」

「在這個新區當中，那麼著重要使用澳門的制度，因為這個元素才有可能吸引外資，有可能對橫琴和大灣區有利，所以要借助澳門的制度，將澳門轉型，將澳門變成整個大灣區功能的一部分，是可以受到中國的操縱，中國主動利用澳門的優勢去發展這個新區域。」

在香港的荷蘭ING銀行大中華經濟師彭藹嬈博士對BBC中文記者說：「澳門當然是『一國兩制』，但是橫琴這事情我們要很小心，橫琴並沒有『一國兩制』的成分。」

彭藹嬈的理解是，橫琴合作區將在大陸體制中加入澳門元素，「它現在就像是一個混合模式……生活上、工作上會讓你覺得很模糊——你到底身處哪裏？——可是過了關就是過了關，所以當局有必要澄清具體法律適用會是怎麼樣」。

彭藹嬈認為，橫琴採取粵澳共管模式的原因之一，是橫琴發展也包括了聯動粵西發展，「所以我從頭到尾都覺得，你不可能一邊說了算，即使是由廣東省說了算，或者是珠海市說了算，都是不可能的，必須兩邊一起參與才能打開大門」。

余永逸博士指出，《建設總體方案》的「新內容」在於將「橫琴支援澳門發展」的角色明確化，然而當中強調「黨的建設」的表述在其他開發項目方案中甚為少見，「似乎這是習近平領導之下的一大特色」。彭藹嬈博士認為，既然橫琴處於大陸一方，經濟體系自當屬社會主義，「但既然現在它突出了（黨的領導）這一點，我會覺得『規矩』將成為（在橫琴）做生意的重要一環」。

說到強調中共黨組織對橫琴合作區的領導，香港特區政府中央政策組前任特邀顧問關品方在北京駐港機構控制媒體撰文稱，橫琴「將會成為引進社會主義因素以優化資本主義的示範區」。

關品方寫道：「這個優化資本主義示範區並不沿著過去資本主義自由放任的路徑往前走，而是在『一國』主導之下，由執政黨引領，『兩制』互動，集中擷取兩方面的各自優勢，作出嶄新的嘗試，或可以簡稱為『橫琴新政』。」

這樣的描述似乎與習近平近期提出的「共同富裕」理論互有關係。彭藹嬈認為，「共同富裕」這措辭本身有點「嚇人」，「過於社會主義色彩」。

「共富這概念其實也不新鮮，就是徵稅……是一個累進稅率，賺錢越多，稅收越多。而這些稅會用於一些貧困家庭和地區。」

「那麼橫琴可以多收稅嗎？當然可以……你說會不會抹殺橫琴招商引資的吸引力呢？我覺得不會。橫琴始終是一塊跟澳門、珠海、中山、佛山等地連接的土地，能享受政策優惠迴響，發展橫琴仍能做到逐利。」

這份《建設總體方案》承諾，合資格企業的企業所得稅率，與高端人才的個人所得稅最高稅率，將為15%。

「橫琴新政」要克服哪些事情？

總體規劃既定，也有2024、2029、2035年三個發展階段目標，但橫琴合作區發展的許多細節仍待落實。

彭藹嬈回憶她在橫琴開發早年實地考察的記憶：「當時就已經看到那規劃是很完美的，它現在加入芯片、AI（人工智能）等新項目，我也不覺得有怎樣偏離橫琴原本就有的規劃路線圖。」

彭藹嬈認為，橫琴合作區讓澳門發展空間得以擴大是一個事實，但澳門不會享有在橫琴發展的全面自主性，萬事均需與粵方商討落實。

「比方說中醫，我去考察的時候，沙盤上（規劃圖上）已經有一塊地畫給中醫藥業，我喊作『中醫村』。怎樣去高科技研發中醫、會不會建中醫院，其實這些我覺得到時候雙方都得去談。」

英國經濟學人智庫（Economist Intelligence Unit, EIU）對橫琴合作區發展持悲觀態度。EIU在9月7日發表分析簡報稱，橫琴合作區總體方案內的政策與海南自由貿易區等分別不大，這將限制企業投資橫琴的熱忱，拖慢澳門經濟適度多元化進程。橫琴能提供的廣闊土地將能讓澳門發展製造業，然而，即使以最樂觀的假設下，未來兩三年內都實現不了當局想看到的投資湧入。

余永逸認為，《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》目前確有不少矛盾，而這是源於有關當局「沒說清楚，或者是不敢說的那麼清楚」，最終成功與否，只能走著瞧。不過能否維持合作區經濟「自給自足」，區內居民能在區內就業，合作區有足夠稅收維持其運營開支，將是其最大的發展風險。

余永逸對BBC中文說：「中間每一步該怎麼走，仍然是投石過河，但這到底是條小溪，是一條河，還是一條大河，石頭進去水原來很深，這就不得而知。」

「但重點是，起碼在過程中他們（政府）有些事情在做著，不是『躺平』。」

彭藹嬈也同意橫琴要面對會否出現未能自給自足的困境，但她向BBC中文指出，最讓她擔心的是中國許多新開發區的同樣毛病在橫琴重現——產業未進駐，房產建起來。

「這是我最不想看到的。我想看到的是它真能出個產業，能跟澳門聯動，澳門人能受惠，廣東省也能受惠，而不是80%都是房地產。」

「培養一個產業很難……但一塊地最能吸引的是什麼？就是房地產。前海倒是一個好例子，它真的有產業，真的有房地產，產業跟房地產是併肩而行，那是沒問題的。」