โฮปเวลล์ : เรื่องน่ารู้เกี่ยวกับโครงการที่รัฐต้องจ่าย "ค่าโง่" 1.2 หมื่นล้าน

เสาตอม่อที่ปักหลักคร่อมทางรถไฟเลียบถนนวิภาวดีรังสิตมายาวนานและถูกรื้อถอนหลังจากเริ่มก่อสร้างโครงการรถไฟฟ้าสายสีแดง เมื่อปี 2556 คือ อนุสาวรีย์ของสิ่งที่หลายคนเรียกว่าเป็น "ค่าโง่" ที่รัฐ โดยกระทรวงคมนาคม และการรถไฟแห่งประเทศไทย (รฟท.) ต้องจ่ายเป็นค่าเสียหายให้กับเอกชน คือบริษัทโฮปเวลล์ (ประเทศไทย) จำกัด ตามคำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดในวันนี้ (22 เม.ย.) สิ้นสุดมหากาพย์ที่ยาวนานกว่า 15 ปี นับแต่มีการฟ้องร้อง

สิ่งที่รัฐต้องจ่ายตามคำพิพากษาของศาล เป็นเงินค่าก่อสร้างและค่าใช้จ่ายอื่น ๆ แก่บริษัท โฮปเวลล์ รวม 11,888 ล้านบาท พร้อมดอกเบี้ยร้อยละ 7.5 ต่อปี โดยดำเนินการให้แล้วเสร็จภายใน 180 วันนับคดีถึงที่สุด

โครงการนี้มีที่มาที่ไปอย่างไร เหตุใดโครงการขนาดยักษ์ด้านคมนาคมที่คนไทยควรจะได้ใช้นี้กลับไม่เคยเกิดขึ้น

เริ่มโครงการในยุค พล.อ. ชาติชาย จบที่ยุคชวน หลีกภัย

โครงการโฮปเวลล์ หรือโครงการระบบการขนส่งทางรถไฟยกระดับในกรุงเทพมหานคร เริ่มต้นขึ้นในสมัยรัฐบาล พล.อ.ชาติชาย ชุณหะวัณ ในขณะนั้นนายมนตรี พงษ์พานิช เป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคม

แนวคิดก่อสร้างโครงการเริ่มต้นในปี 2532 โดยกระทรวงคมนาคม ประกาศเชิญชวนให้เอกชนเข้ามาร่วมลงทุนก่อสร้างทางรถไฟยกระดับในเดือน ต.ค. ปรากฏกว่ามีผู้ยื่นเอกสารข้อเสนอเพียงรายเดียว คือ บริษัท โฮปเวลล์ โฮลดิงส์ (ฮ่องกง) สัญญาก่อสร้างทางรถไฟยกระดับระยะทางรวมทั้งสิ้น 63.3 กิโลเมตร

มีการลงนามในสัญญาสัมปทานระบบการขนส่งทางรถไฟและถนนยกระดับในเขตกรุงเทพมหานคร และการใช้ประโยชน์ที่ดินของการรถไฟแห่งประเทศไทย ระหว่าง บริษัทโฮปเวลล์ กับ กระทรวงคมนาคม และการรถไฟแห่งประเทศไทย (รฟท.) เมื่อวันที่ 9 พ.ย. 2533

บริษัทโฮปเวลล์ ในฐานะคู่สัญญาฝ่ายเอกชน ได้รับสัมปทานในการประกอบกิจการเดินรถไฟบนรางยกระดับ ระบบขนส่งทางถนนยกระดับ และเก็บค่าผ่านทาง และสิทธิ์ในการใช้ประโยชน์จากที่ดินของ รฟท. 630 ไร่ มูลค่ารวมของโครงการ 80,000 ล้านบาท โดยมีอายุสัมปทาน 30 ปี กำหนดการก่อสร้างใน 5 ช่วงของเส้นทาง สิ้นสุดในปี 2542 ใช้เวลาทั้งหมด 8 ปี

มติคณะรัฐมนตรี ที่น่าสนใจของโครงการที่แสดงให้เห็นความล่าช้าของโครงการ เช่น ในเดือน พ.ย. 2534 มติ ครม. ระบุว่า ให้กระทรวงคมนาคม และ รฟท. เจรจากับโฮปเวลล์ ขอขยายเวลาวันที่สัมปทานมีผลบังคับใช้ ออกไปจนปลายเดือน ธ.ค. ปีเดียวกัน นอกจากนี้บริษัทโฮปเวลล์ยังเสนอขอเลื่อนเวลาการชำระเงินผลประโยชน์ตอบแทนแก่ รฟท. ออกไป โดยไม่เสียดอกเบี้ย

หนังสือเมนูคอร์รัปชั่นและการแสวงหาผลประโยชน์ โดย มูลนิธิสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศ เผยแพร่เมื่อเดือน มี.ค. 2557 ตั้งข้อสังเกตต่อโครงการนี้ว่า เกิดขึ้นก่อนที่จะมีการบังคับใช้ พ.ร.บ. ว่าด้วยการให้เอกชนเข้าร่วมงานหรือดำเนินการในกิจการของรัฐ 2535 การอนุมัติโครงการจึงเป็นไปอย่างรวดเร็วและรวบรัด ทั้งที่แผนงานไม่มีความชัดเจน

เมื่อโครงการเดินหน้าไปกว่า 6 ปี ในปี 2540 กลับพบว่ามีความคืบหน้าเพียงร้อยละ 13.77 จากแผนงานที่กำหนดไว้ว่าจะคืบหน้าร้อยละ 90 คณะรัฐมนตรีของรัฐบาลนายชวน หลีกภัย จึงมีมติบอกเลิกสัญญาสัมปทาน ในเดือน ม.ค. 2541

ผ่าน รมว. คมนาคม 6 คน

โครงการโฮปเวลล์สิ้นสุดลง โดยผ่านรัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคมถึง 6 คน

- นายมนตรี พงษ์พานิช รัฐบาล พล.อ. ชาติชาย ชุณหะวัณ (2532-2535) ริเริ่มโครงการในปี 2532

- นายนุกูล ประจวบเหมาะ รัฐบาลนายอานันท์ ปันยารชุน (2534-2535) เป็นรัฐบาลที่เข้ามาภายหลังรัฐประหาร มีการสั่งการให้ตรวจสอบและล้มโครงการ

- พ.อ.วินัย สมพงษ์ รัฐบาลนายชวน หลีกภัย (2535-2538) โครงการได้รับการผลักดันต่อ

- นายวันมูหะมัดนอร์ มะทา รัฐบาลนายบรรหาร ศิลปอาชา (2538-2539)

- นายสุวัจน์ ลิปตพัลลภ รัฐบาล พล.อ. ชวลิต ยงใจยุทธ์ (2539-2540) เป็นช่วงที่โครงการโฮปเวลล์หยุดก่อสร้างโดยสิ้นเชิง ตามเอกสารคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ระบุว่า ในเดือน ก.ค. 2540

งานก่อสร้างโครงการทั้งบริษัทโฮปเวลล์และผู้รับเหมาช่วงหยุดชะงักแทบทั้งหมด รฟท. ขอทราบเหตุหยุดงาน แต่โฮปเวลลล์อ้างเหตุอุปสรรคของพื้นที่ก่อสร้าง ทำให้ในเดือน ก.ย. กระทรวงคมนาคม นายสุวัจน์ เป็นรัฐมนตรีว่าการในขณะนั้น ได้เสนอ ครม. ให้บอกเลิกสัมปทาน

- นายสุเทพ เทือกสุบรรณ รัฐบาลนายชวน หลีกภัย สมัยที่สอง คณะรัฐมนตรีมีมติบอกเลิกสัญญาสัมปทานเมื่อวันที่ 23 ธ.ค. 2540 โดยกระทรวงคมนาคม มีหนังสือแจ้งบอกเลิกสัญญาและห้ามไม่ให้โฮปเวลล์ เข้าไปเกี่ยวข้องใด ๆ ในพื้นที่โครงการในวันที่ 27 ม.ค. 2541

จุดเริ่มต้นแรกของโครงการทางรถไฟยกระดับเกิดขึ้นเมื่อปี 2532 แต่คณะรัฐมนตรีอนุมัติในตอนแรกแค่เพียง 3 ช่วง เป็นระยะทาง 13 กม. เท่านั้น และใช้เงินลงทุน 2,000 ล้านบาท

"การใช้พื้นที่ใต้ทางรถไฟยกระดับ โดยพื้นที่ทุกตารางเมตรได้ใช้ประโยชน์ในทางเศรษฐกิจ ทุกแง่มุม..." เป็นข้อความในเอกสารมติ ครม. ในวันที่ 31 ต.ค. 2532 ที่กล่าวถึงการเดินทางไปราชการที่ญี่ปุ่นของนายมนตรี พงษ์พานิช รัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคม ซึ่งรัฐบาลไทยได้นำมาประกอบการพิจารณาทำทางรถไฟในไทยด้วย

โครงการโฮปเวลล์ ยังเป็นจุดเริ่มต้นของการย้ายหัวลำโพง มายังที่สถานีบางซื่อ ซึ่งอยู่ในรายละเอียดของสัญญาที่บริษัทโฮปเวลล์ทำกับกระทรวงคมนาคม และ รฟท. รวมทั้ง รฟท. จะจัดสรรที่ดินที่บางซื่อแลมักกะสัน แห่งละ 80 ไร่ สำหรับการก่อสร้างโรงเก็บ โรงซ่อมรถไฟชุมชน

เจ้าของบริษัทโฮปเวลล์ คือใคร

โฮปเวลล์ โฮลดิงส์ มีนายกอร์ดอน วู เป็นประธานบริษัท ดำเนินธุรกิจโครงการก่อสร้างถนน อุโมงค์ และสะพานของฮ่องกง โดยก่อตั้งเมื่อปี 2515 เป็นผู้ชนะการประมูลดำเนินโครงการก่อสร้าง "โฮปเวลล์" ในไทย

ปัจจุบันนายวู มีอายุ 83 ปี และเป็นมหาเศรษฐีอันดับ 43 ของฮ่องกง ตามการจัดอันดับของนิตยสารฟอร์บส ด้วยมูลค่าสินทรัพย์สุทธิ 1.4 พันล้านดอลลาร์สหรัฐฯ

นายวู เป็นที่รู้จักในเรื่องของความ "หน้าใหญ่ใจโต" ในปี 2538 เขารับปากว่าจะบริจาคเงิน 100 ล้านดอลลาร์สหรัฐฯ ให้มหาวิทยาลัยพรินซ์ตัน ในสหรัฐฯ ที่เขาเคยศึกษาอยู่ นับเป็นเงินบริจาคก้อนโตที่สุดที่เคยมอบให้มหาวิทยาลัยในสหรัฐฯ ในขณะนั้น อย่างไรก็ดี เขาไม่ได้มอบเงินให้มหาวิทยาลัยในคราวเดียว แต่ทยอยมอบจนหมดในปี 2550

สื่อต่างชาติบางสำนักอย่างดิอินดิเพนเดนท์ของอังกฤษ เคยวิพากษ์วิจารณ์นายวูว่าเป็นนักธุรกิจที่ชอบทำโครงการเป็นระยะ ๆ แต่มักจะทำไม่เสร็จตามเป้าหมายที่วางไว้ และว่านายวู มักนำเสนอตัวเองว่าเป็นบุคคลที่มีวิสัยทัศน์ เข้าใจความต้องการด้านโครงสร้างพื้นฐานในเอเชียเป็นอย่างดี รวมทั้งมีวิธีที่จะทำให้บริษัทได้ทำโครงการของรัฐบาลในหลายประเทศ โดยไม่คำนึงถึงงบประมาณของรัฐบาลว่ามีเพียงพอหรือไม่

ที่ผ่านมาโฮปเวลล์ โฮลดิงส์ ทำโครงการขนาดใหญ่หลายโครงการในหลายประเทศในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ กับในอินเดีย และปากีสถาน อย่างไรก็ดี ในช่วงที่เกิดวิกฤตเศรษฐกิจในเอเชีย โครงการที่โฮปเวลล์ลงทุนในหลายประเทศต้องประสบปัญหา รวมถึงโครงการ "โฮปเวลล์" ในไทยที่ก่อสร้างอย่างล่าช้าไม่เป็นไปตามเป้าหมาย จนได้ชื่อว่าเป็นโครงการ "โฮปเลส" (สิ้นหวัง)

อย่างไรก็ดี นสพ.ไฟแนนเชียลไทมส์ เคยรายงานว่า ในช่วงที่นายกอร์ดอน วู บริหารโฮปเวลล์ โฮลดิงส์ นั้น มีโครงการที่ถือได้ว่าสร้างความภาคภูมิใจให้นายวู อย่างอาคารโฮปเวลล์ เซ็นเตอร์ ในย่านหว่านไจ๋ของฮ่องกง เคยถือได้ว่าเป็นอาคารสูงที่สุดของฮ่องกงอยู่ราวสิบปีนับจากปี 2523 นอกจากนี้นายวูเองเป็นผู้เสนอแนวคิดให้ย้ายสนามบินเก่าของฮ่องกงออกจากใจกลางเมืองซึ่งเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นจริง

นายวูยังเป็นบุคคลแรกที่เคยเสนอตั้งแต่ปี 2526 ให้ก่อสร้างโครงการสร้างสะพานข้ามทะเลเชื่อม ฮ่องกง-จูไห่-มาเก๊า" โดยโครงการที่เขาเสนอนั้น มีความยาว 29.6 กม. ล่าสุดจีนเพิ่งเปิดใช้โครงการข้ามทะเลที่มีระยะทางยาวที่สุดในโลก (55 กม.) แห่งนี้เมื่อปีที่แล้ว หลังใช้เวลาวางแผน 6 ปี และก่อสร้างนาน 8 ปีกว่าจะแล้วเสร็จ

ทำไมถึงล่าช้า

สาเหตุที่โครงการก่อสร้างโฮปเวลล์เป็นไปอย่างล่าช้า เกิดจากปัญหาเรื่องเงินทุน แหล่งเงินกู้ หลักทรัพย์ค้ำประกันสัญญา

หนึ่งในมติ ครม. ที่แสดงให้เห็นถึงความพยายามของรัฐบาลในการเร่งรัดการก่อสร้าง ได้แก่ มติ ครม. เมื่อวันที่ 16 เม.ย. 2539 คณะรัฐมนตรี ได้สั่งการให้ รฟท. เร่งรัดไปยังโฮปเวลล์ ให้เสนอแผนการเงิน และหลักฐานสัญญาเงินกู้จากสถาบันการเงินที่ให้การสนับสนุน โดยให้เสนอตัวสัญญาที่ลงนามแล้ว มิใช่เพียงเอกสารร่างสัญญาที่ไม่ชัดเจนแน่นอนส่งมอบให้ รฟท. ภายใน 90 วัน

นอกจากนี้รัฐบาลอนุมัติให้กระทรวงการคลัง สนับสนุนด้านเงินกู้วงเงิน 2,500 ล้านบาท ในเชิงพาณิชย์แก่โครงการในเดือน พ.ค. 2540

ทีดีอาร์ไอ ยังชี้อีกว่า โครงการมีปัญหาเรื่องแบบก่อสร้าง เช่น ระยะห่างระหว่างรางรถไฟกับไหล่ทางที่มีน้อยเกินไป เนื่องจากข้อจำกัดของพื้นที่และไม่ได้มาตรฐานความปลอดภัยสากล ทั้งสองปัญหา สะท้อนให้เห็นความไม่รอบคอบในการอนุมัติและการดำเนินโครงการ รวมถึงการทุจริต โดยมีรายงานข่าวว่า ผู้บริหารโฮปเวลล์ ต้องจ่ายเงินสินบนให้แก่ผู้มีอำนาจทุกครั้งที่มีการเปลี่ยนรัฐบาลหรือรัฐมนตรีว่าการกระทรวงคมนาคม เพื่อให้สามารถดำเนินโครงการต่อไปได้

จุดกำเนิดค่าโง่

การฟ้องร้องค่าเสียหายจากบริษัทโฮปเวลล์ หลังจากรัฐบาลเป็นฝ่ายบอกเลิกสัญญา ถูกมองว่าเป็นเพราะความหละหลวมของข้อสัญญา ตามข้อสังเกตของทีดีอาร์ไอ

หลังบอกเลิกสัญญา รฟท. ถือว่าโครงสร้างทุกอย่างเป็นกรรมสิทธิ์ และมีความพยายามนำโครงสร้างบางส่วนมาใช้ประโยชน์ในการก่อสร้างรถไฟฟ้าชานเมืองสายสีแดงเข้ม ช่วงบางซื่อ-รังสิต

ทว่า บริษัทโฮปเวลล์ เห็นว่าการที่ รฟท. เข้ามาใช้ประโยชน์จากโครงการก่อสร้างเดิม ถือเป็นการยึดหรือเวนคืนระบบหรือพื้นที่สัมปทาน จึงเสนอข้อพิพาทต่อคณะอนุญาโตตุลาการ เรียกค่าเสียหายจากการยกเลิกสัญญาจาก กระทรวงคมนาคม และ รฟท. เป็นเงิน 59,000 ล้านบาท

คณะอนุญาโตตุลาการมีคำวินิจฉัยชี้ขาดในเดือน พ.ย. 2551 ว่าทั้งสองหน่วยงาน บอกเลิกสัญญาไม่เป็นไปตามขั้นตอน จึงเป็นการบอกเลิกสัญญาโดยไม่มีสิทธิ และให้จ่ายเงินชดเชยแก่โฮปเวลล์ เป็นเงิน 11,889 ล้านบาท พร้อมด้วยดอกเบี้ยร้อยละ 7.5 หลังจากนั้นทั้งกระทรวงคมนาคม และ รฟท. ก็ดำเนินการฟ้องต่อศาลปกครองจนกระทั่งคดีถึงที่สุดในวันนี้ และรัฐต้องเป็นผู้จ่ายค่าชดเชยแก่บริษัทโฮปเวลล์

ปิดฉากคดีมหากาพย์โฮปเวลล์

ศาลปกครองสูงสุดมีคำสั่งเมื่อวันที่ 22 ก.ค. 2563 ยืนตามคำสั่งศาลปกครองชั้นต้นไม่รับคำขอให้พิจารณาคดีใหม่ สืบเนื่องจากกระทรวงคมนาคม และการรถไฟแห่งประเทศไทย ยื่นคำร้องต่อศาลปกครองขอให้ศาลพิจารณาคดีใหม่ โดยอ้างว่า มีการรับฟังข้อเท็จจริงผิดพลาดและมีพยานหลักฐานใหม่อันอาจทำให้ข้อเท็จจริงเปลี่ยนแปลงไป

ผลของคำสั่งดังกล่าวทำให้รัฐต้องคืนเงินค่าตอบแทนที่บริษัทโฮปเวลล์ ชำระและใช้เงินในการก่อสร้างโครงการพร้อมดอกเบี้ยราว 2.4 หมื่นล้านบาทให้แก่บริษัทโฮปเวลล์ (ประเทศไทย) จำกัด จากการที่รัฐบอกยกเลิกสัญญา นี่ถือเป็นการปิดฉากคดีที่ยืดเยื้อมากว่า 30 ปี

ทั้งนี้ คดีดังกล่าวศาลปกครองสูงสุดได้มีคำพิพากษาแล้วเมื่อวันที่ 21 มี.ค. 2562 ให้บังคับตามคำชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการ ข้อพิพาทหมายเลขดำที่ 119/2547 หมายเลขแดงที่ 64/2551 ลงวันที่ 30 ก.ย. 2551 ที่ให้กระทรวงคมนาคม และการรถไฟแห่งประเทศไทย คืนเงินค่าตอบแทนที่บริษัทโฮปเวลล์ ชำระและใช้เงินในการก่อสร้างโครงการ พร้อมดอกเบี้ย ให้แก่บริษัทโฮปเวลล์ ซึ่งหลังจากนั้นกระทรวงคมนาคม และการรถไฟแห่งประเทศไทย ได้มีคำร้องยื่นต่อศาลปกครองกลางขอให้ศาลพิจารณาคดีใหม่ โดยอ้างว่า ศาลปกครองสูงสุดรับฟังข้อเท็จจริงผิดพลาดและมีพยานหลักฐานใหม่อันอาจทำให้ข้อเท็จจริงเปลี่ยนแปลงไป

ย้อนไทม์ไลน์ข้อพิพาทโฮปเวลล์

พ.ย. 2547 - โฮปเวลล์ ยื่นคำเสนอระงับข้อพิพาทต่อสถาบันอนุญาโตตุลาการ สำนักงานศาลยุติธรรม

พ.ย. 2551 - คณะอนุญาโตตุลาการมีคำวินิจฉัยชี้ขาด สั่งกระทรวงคมนาคม และ รฟท. ชดใช้ค่าเสียหาย

มี.ค. 2557 - ศาลปกครองกลาง มีคำพิพากษาให้เพิกถอนคำวินิจฉัยชี้ขาดของอนุญาโตตุลาการ และระบุว่า การยื่นเรื่องให้อนุญาโตตุลาการเกินกรอบเวลา 60 วัน ที่กำหนดในสัญญาสัมปทาน

เม.ย. 2557 - โฮปเวลล์ ยื่นอุทธรณ์คำพิพากษา

เม.ย. 2562 - ศาลปกครองสูงสุดพิพากษากลับ ยกคำร้องสองหน่วยงานรัฐ ให้บังคับตามคำชี้ขาดของคณะอนุญาโตตุลาการโดยให้ผู้ร้องทั้งสองปฏิบัติตามคำชี้ขาดให้แล้วเสร็จภายใน 180 วัน นับแต่วันที่คดีถึงที่สุด ซึ่งหลังจากนั้นกระทรวงคมนาคม และการรถไฟแห่งประเทศไทย ได้มีคำร้องยื่นต่อศาลปกครองกลางขอให้ศาลพิจารณาคดีใหม่ โดยอ้างว่า ศาลปกครองสูงสุดรับฟังข้อเท็จจริงผิดพลาดและมีพยานหลักฐานใหม่อันอาจทำให้ข้อเท็จจริงเปลี่ยนแปลงไป

ก.ค. 2563 - ศาลปกครองสูงสุดมีคำสั่งยืน ไม่รับคำขอให้พิจารณาคดีใหม่