เลือกนายกฯ: สรุปข้อถกเถียงทางกฎหมาย ผู้ตรวจการแผ่นดินยื่นศาลตีความ มติรัฐสภา "ไม่ให้โหวตพิธาซ้ำ" อาจขัดรัฐธรรมนูญ

การประชุมรัฐสภาเพื่อโหวตเลือกนายกรัฐมนตรีจำเป็นต้องเลื่อนออกไปอย่างไม่มีกำหนด หลังมี “วาระแทรกซ้อน” จากการที่ผู้ตรวจการแผ่นดินส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญตีความมติรัฐสภาที่ว่า “เสนอชื่อพิธาซ้ำไม่ได้”

นายวันมูหะมัดนอร์ มะทา ประธานรัฐสภา มีคำสั่งให้งดการประชุมร่วมกันของรัฐสภา 27 ก.ค. เพื่อลงมติเลือกนายกฯ รอบ 3 ออกไปก่อน โดยให้เหตุผลว่า “ขณะนี้ยังไม่มีความชัดเจนในคำสั่งของศาลรัฐธรรมนูญ”

การตัดสินใจของประธานรัฐสภาเกิดขึ้นภายหลังรับฟังข้อคิดเห็นจากฝ่ายกฎหมายของสำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร กรณีผู้ตรวจการแผ่นดินมีมติส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า มติรัฐสภาเมื่อ 19 ก.ค. ที่ไม่ให้เสนอรายชื่อบุคคลเพื่อให้ความเห็นชอบเป็นนายกรัฐมนตรีครั้งที่ 2 เป็นการเสนอ “ญัตติซ้ำ” ตามข้อบังคับการประชุมรัฐสภา พ.ศ. 2563 ข้อ 41 ถือว่าเข้าข่ายการกระทำที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ และขอให้ออกมาตรการชั่วคราวเพื่อชะลอการให้ความเห็นชอบบุคคลเพื่อแต่งตั้งเป็นเป็นนายกฯ ไว้ก่อนจนกว่าศาลรัฐธรรมนูญจะมีคำวินิจฉัย

ผลจากวาระแทรกซ้อน ทำให้กระบวนการจัดตั้งรัฐบาลต้องล่าช้าออกไป โดยมีการประเมินในหมู่แกนนำจัดตั้งรัฐบาลว่า หากตุลาการศาลรัฐธรรมนูญไม่เรียกประชุมนัดพิเศษภายหลังวันหยุดราชการยาว 6 วัน (28 ก.ค.-2 ส.ค.) แล้วนำเรื่องเข้าสู่การพิจารณาในการประชุมปกติ ก็อาจมีมติรับ/ไม่รับคำร้องในวันที่ 9 ส.ค. จากนั้นประธานรัฐสภาจึงจะเรียกประชุมร่วมสองสภาได้

ล่าสุดวันนี้ (26 ก.ค.) สำนักงานศาลรัฐธรรมนูญออกเอกสารข่าวระบุว่า เมื่อวันที่ 25 ก.ค. เวลา 15.00 น. ผู้ตรวจการแผ่นดิน (ผู้ร้อง) ยื่นคําร้อง พร้อมเอกสารประกอบคําร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญ ผ่านระบบงานคดีรัฐธรรมนูญอิเล็กทรอนิกส์ (e-Filing) เพื่อขอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยตาม รัฐธรรมนูญ มาตรา 213 “คดีอยู่ระหว่างการดําเนินการทางธุรการของสํานักงานศาลรัฐธรรมนูญเพื่อเสนอคณะตุลาการพิจารณาต่อไป”

ทว่ากว่าจะถึงวันประชุมของ 9 ตุลาการ ได้เกิดข้อถกเถียงในหมู่นักกฎหมายว่าศาลรัฐธรรมนูญจะสามารถรับตีความคำร้องของผู้ตรวจการแผ่นดินได้หรือไม่

บีบีซีไทยรวบรวมสารพัดข้อสงสัย สรุปข้อกฎหมาย และประมวลคำอธิบายแง่มุมทางกฎหมายอันหลากหลายจากบรรดานักนิติศาสตร์

1. ผู้ตรวจฯ ใช้อำนาจใดส่งศาลรัฐธรรมนูญตีความมติรัฐสภา

การดำเนินการของผู้ตรวจการแผ่นดิน อาศัยอำนาจตามกฎหมาย 2 ฉบับคือ รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 มาตรา 213 ประกอบพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ (พ.ร.ป.) ว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2561 มาตรา 46

ทั้งนี้ การที่ผู้ตรวจการแผ่นดินจะยื่นเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญตีความได้ มีเงื่อนไขสำคัญคือ 1. มีบุคคลซึ่งถูกละเมิดสิทธิ เสรีภาพ ได้รับความเดือดร้อนเสียหาย หรืออาจเดือดร้อนเสียหายจากการถูกละเมิดสิทธิหรือเสรีภาพนั้น 2. บุคคลนั้นยื่นคําร้องต่อผู้ตรวจการแผ่นดินภายใน 90 วันนับแต่วันที่รู้ว่าถูกละเมิด โดยต้องระบุ “การกระทําที่อ้างว่าเป็นการละเมิดสิทธิหรือเสรีภาพของตนโดยตรงให้ชัดเจน” 3. ผู้ตรวจการแผ่นดินพิจารณาคำร้องและทำความเห็นภายใน 60 วันนับแต่วันที่ได้รับเรื่อง และแจ้งผลให้ผู้ร้องทราบภายใน 10 วัน 4. หากเห็นด้วย ให้ผู้ตรวจการแผ่นดินส่งคำร้องให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณา หากไม่เห็นด้วย บุคคลผู้ถูกละเมิดมีสิทธิยื่นคำร้องตรงต่อศาลรัฐธรรมนูญภายใน 90 วันนับแต่นั้น

กรณีนี้ มีสมาชิกรัฐสภา นักวิชาการ และประชาชนทั่วไปสงสัยว่าการดำเนินการของรัฐสภาขัดแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ และได้มีการยื่นคำร้องเรียนต่อผู้ตรวจการแผ่นดินแล้วรวม 17 คำร้อง

กฎหมายเขียนไว้อย่างไร

2. ผู้ตรวจฯ ขอให้ตีความประเด็นอะไร

ชนวนเหตุที่นำมาสู่การตัดสินใจของประธานสภาให้เลื่อนประชุม-ชะลอกระบวนการโหวตเลือกนายกฯ หนีไม่พ้นความเคลื่อนไหวของผู้ตรวจการแผ่นดินที่ให้ส่งศาลรัฐธรรมนูญตีความว่า มติรัฐสภา 19 ก.ค. ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่

ในการประชุมร่วมกันของรัฐสภาเมื่อ 19 ก.ค. เพื่อพิจารณาให้ความเห็นชอบบุคคลเพื่อแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 272 เป็นครั้งที่ 2 มีสมาชิกรัฐสภาเสนอชื่อ นายพิธา ลิ้มเจริญรัตน์ แคนดิเดตนายกฯ ของพรรคก้าวไกล (ก.ก.) ให้ที่ประชุมพิจารณาเป็นหนที่ 2 แต่มีประเด็นโต้แย้งว่าการเสนอชื่อเดิมเป็นการเสนอ “ญัตติซ้ำ” อันเป็นการกระทำต้องห้ามตามข้อบังคับการประชุมรัฐสภา พ.ศ. 2563 ข้อ 41 หรือไม่

ต่อมา ประธานรัฐสภาได้ใช้ข้อบังคับการประชุมสภาฯ ข้อ 151 ขอให้สมาชิกลงมติวินิจฉัยว่าการเสนอชื่อนายพิธาดังกล่าวถือเป็นการเสนอญัตติซ้ำหรือไม่

ผลปรากฏว่า ที่ประชุมรัฐสภามีมติ 395 ต่อ 312 เสียง งดออกเสียง 8 คน ไม่ลงคะแนน 1 คน ว่าการเสนอชื่อนายพิธาให้โหวตครั้งที่ 2 ถือเป็น “ญัตติซ้ำ” และทำให้ไม่สามารถเสนอชื่อบุคคลดังกล่าวได้อีกต่อไปในสมัยการประชุมนี้

มติของ สส. และ สว. เมื่อสัปดาห์ก่อน สวนทางกับความเห็นของที่ประชุมผู้ตรวจการแผ่นดินเมื่อ 24 ก.ค. ที่แถลงโดย พ.ต.ท.กีรป กฤตธีรานนท์ เลขาธิการสำนักงานผู้ตรวจการแผ่นดิน ว่า การดำเนินการเพื่อพิจารณาให้ความเห็นชอบรายชื่อบุคคลที่จะได้รับการเสนอเป็นนายกฯ “เป็นการกระทำตามขั้นตอนที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ มิใช่การปฏิบัติเรื่องการเสนอญัตติตามข้อบังคับการประชุมรัฐสภา ข้อ 41” เพราะในการเสนอรายชื่อบุคคลเป็นนายกฯ มีการกำหนดไว้เป็นการเฉพาะทั้งในรัฐธรรมนูญ และข้อบังคับการประชุมรัฐสภา ซึ่งอยู่คนละหมวดกับการเสนอญัตติ

ผู้ตรวจการแผ่นดินพิจารณาแล้วเห็นว่า การดำเนินการดังกล่าวมีลักษณะที่อาจขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ จึงมีมติส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยใน 2 ประเด็น

ขอให้วินิจฉัยว่า การดำเนินการของรัฐสภาเมื่อ 19 ก.ค. ขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญ มาตรา 88 (กำหนดให้นายกฯ มาจากบัญชีแคนดิเดตนายกฯ ของพรรคการเมือง) มาตรา 159 (กำหนดเรื่องการให้ความเห็นชอบนายกฯ) ประกอบมาตรา 272 (กำหนดเรื่องการให้ความเห็นชอบนายกฯ) หรือไม่

ขอให้กำหนดมาตรการ วิธีการชั่วคราวเพื่อชะลอการให้ความเห็นชอบบุคคลที่จะดำรงตำแหน่งนายกฯ ออกไปก่อนจนกว่าศาลรัฐธรรมนูญจะมีคำวินิจฉัย

กฎหมายเขียนไว้อย่างไร

3. ขั้นตอนการทำงานของศาลรัฐธรรมนูญ

ภายหลังคำร้องของผู้ตรวจฯ ส่งถึงสำนักงานศาลรัฐธรรมนูญเมื่อ 25 ก.ค. ศาลจะแต่งตั้ง “คณะตุลาการชุดเล็ก” เป็นผู้พิจารณา หรือใช้ “ตุลาการเต็มคณะ” เป็นผู้พิจารณาก็ได้

บีบีซีไทยสรุปขั้นตอนการทำงานของศาลรัฐธรรมนูญไว้ ดังนี้

กรณีตั้ง “คณะตุลาการชุดเล็ก” 3 คน

กรณีใช้ตุลาการเต็มคณะ 9 คน

4. ความเห็นจากนักกฎหมายที่หนุนให้ส่งศาลรัฐธรรมนูญตีความ

นายบวรศักดิ์ อุวรรณโณ อดีตประธานกรรมาธิการ (กมธ.) ยกร่างรัฐธรรมนูญชุดแรกภายหลังรัฐประหาร 2557 อดีตเลขาธิการคณะรัฐมนตรี อดีตคณบดีคณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย คือคนแรก ๆ ที่ออกมาเสนอให้ยื่นเรื่องต่อผู้ตรวจการแผ่นดินเพื่อส่งให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณา เพราะมองว่า “การกระทำของรัฐสภาขัดรัฐธรรมนูญ”

ภายหลังทราบมติรัฐสภาเมื่อ 19 ก.ค. ศาสตราจารย์ด้านกฎหมายมหาชนที่สอนหนังสือมานานกว่า 30 ปี แสดงความไม่เห็นด้วยกับการเอาข้อบังคับการประชุมรัฐสภามาอ้าง เพื่อลดทอนความสำคัญของการพิจารณาเลือกนายกฯ ซึ่งเป็นบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ เนื่องจากรัฐธรรมนูญถือเป็นกฎหมายที่มีศักดิ์ใหญ่กว่า

“เอาข้อบังคับการประชุมมาทำให้บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญเป็นง่อย ทั้ง ๆ ที่รัฐธรรมนูญกำหนดการเลือกนายกฯ ไว้เป็นการเฉพาะแล้ว น่าสงสารประเทศไทย” นายบวรศักดิ์ระบุผ่านเฟซบุ๊ก

เขายังแสดงความผิดหวังต่อ สส. บางส่วนที่ร่วมลงมติห้ามเสนอชื่อซ้ำด้วย และชี้ว่าการตีความของรัฐสภาไม่เป็นที่สุด “คนที่คิดว่าสิทธิของตนถูกกระทบ ไปยื่นเรื่องต่อผู้ตรวจการแผ่นดินได้ว่ามติรัฐสภาซึ่งเป็นการกระทำทางนิติบัญญัติขัดรัฐธรรมนูญได้ ตามมาตรา 213 ของรัฐธรรมนูญ ถ้าผู้ตรวจการฯ ไม่ส่งศาล ผู้นั้นยื่นตรงต่อศาลรัฐธรรมนูญได้”

5. ความเห็นของนักกฎหมายที่มองว่าศาลรัฐธรรมนูญรับตีความไม่ได้

นักกฎหมายที่ออกมาให้ความเห็นว่าศาลรัฐธรรมนูญไม่มีอำนาจรับคำร้องของผู้ตรวจการแผ่นดินไว้วินิจฉัย ส่วนใหญ่ยกประเด็นเรื่องหลักการแบ่งแยกอำนาจอธิปไตย 3 ฝ่ายขึ้นมาประกอบการให้ความเห็น

หนึ่งในจำนวนนี้คือ นายจรัญ ภักดีธนากุล อดีตตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ที่ให้เหตุผลว่า 1. เรื่องนี้ไม่ใช่ประเด็นการละเมิด ขัด หรือแย้งกับรัฐธรรมนูญ 2. ศาลรัฐธรรมนูญไม่สามารถตีความ หรือตรวจสอบข้อบังคับการประชุมรัฐสภาได้ เพราะถือเป็นเรื่องภายในของรัฐสภา แต่อนุโลมให้ตรวจสอบร่างข้อบังคับการประชุมรัฐสภาที่ยังไม่ประกาศใช้ได้ 3. พ.ร.ป.ว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ ไม่ได้ให้อำนาจศาลรัฐธรรมนูญรับเรื่องลักษณะนี้ไว้พิจารณา

“ศาลรัฐธรรมนูญไม่มีอำนาจบังคับสถาบันรัฐสภา วุฒิสภา หรือสภาผู้แทนราษฎรเพราะถือเป็นสถาบันของชาติ ถ้าทำอย่างนั้น ถือเป็นการกระทำที่เกินขอบเขตความมุ่งหมายของกฎหมาย” นายจรัญกล่าวและว่า ที่ผ่านมา ศาลไม่เคยมีตัวอย่างคำสั่งให้รัฐสภาหยุดการกระทำใด ๆ มาก่อน แต่สามารถมีคำสั่งให้ สส. และ สว. หยุดปฏิบัติหน้าที่ได้

สอดคล้องกับความเห็นของนายสุพจน์ ไข่มุกด์ อดีตตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ และอดีตกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) ฉบับปี 2560 ที่กล่าวกับบีบีซีไทยเพียงสั้น ๆ ว่า ให้ดูแนวทางตามที่นายจรัญให้ความเห็นเอาไว้ “ศาลรัฐธรรมนูญเรายึดเรื่ององค์อำนาจ จะไม่ทำอะไรที่ก้ำเกินไป”

เช่นเดียวกับนายพนัส ทัศนียานนท์ อดีตคณบดีคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (มธ.) ที่แสดงความไม่เห็นด้วยกับการยื่นคำร้องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย และขอให้สั่งรัฐสภาหยุดทำงานจนกว่าศาลจะตัดสิน โดยระบุผ่านเฟซบุ๊กส่วนตัวว่า หากศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัย ก็อาจ “ทำให้อำนาจนิติบัญญัติต่ำเตี้ยลงไปกว่าอำนาจตุลาการมากยิ่งขี้นไปอีก จนเสียสมดุลระหว่างอำนาจอธิปไตย 3 อำนาจไปโดยสิ้นเชิง ผิดหลักการแบ่งแยกอำนาจอธิปไตย และหลักอำนาจรัฐสภาธิปัตย์ (Parliamentary Sovereignty) กลายเป็นตุลาการธิปัตย์ (Judicial Sovereignty) ซึ่งหนักข้อยิ่งกว่าตุลาการภิวัตน์ (Judicial Activism) ขึ้นไปอีก”

ทั้งนายจรัญและนายพนัสเสนอแนะตรงกันว่า ทางออกของเรื่องนี้อยู่ที่รัฐสภา ซึ่งสามารถเรียกประชุมหารือกับสมาชิกรัฐสภาด้วยกันเองได้

นายเสรี สุวรรณภานนท์ สมาชิกวุฒิสภา (สว.) เป็นอีกคนที่เน้นย้ำหลักการแบ่งแยกอำนาจอธิปไตย ได้แก่ ฝ่ายนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการ โดยมองว่าผู้ตรวจการแผ่นดินไม่มีอำนาจหน้าที่ตรวจสอบการใช้อำนาจสูงสุดของประเทศนั่นคือมติของรัฐสภา ไม่เช่นนั้นการใช้อำนาจอาจเกิดปัญหากับชาติได้

“หากรัฐสภาต่อไปทำงานไปแล้ว เกิดมีคนไม่พอใจ หรือนักการเมืองด้วยกันเองไม่พอใจ ยื่นเรื่องไปที่ผู้ตรวจการแผ่นดิน ผู้ตรวจฯ ก็ไม่ต้องทำอะไรมาก เพียงแค่มีคนร้องมาก ๆ กลัวทัวร์ลง ก็ส่งไปศาลรัฐธรรมนูญ” สว.เสรี อภิปรายตอนหนึ่งในระหว่างการประชุมวุฒิสภาเมื่อ 25 ก.ค. เพื่อพิจารณารายงานของผู้สอบบัญชีและรายงานการเงิน สำนักงานผู้ตรวจการแผ่นดิน และรายงานการประเมินผลการใช้จ่ายเงินและทรัพย์สิน สำนักงานผู้ตรวจการแผ่นดิน สิ้นสุด 30 ก.ย. 2564

นายเสรียังตั้งคำถามต่อการที่ผู้ตรวจฯ ขอให้ศาลรัฐธรรมนูญสั่งให้รัฐสภาชะลอการโหวตเลือกนายกฯ รอบ 3 เอาไว้ก่อนว่า “จะเป็นไปได้อย่างไร... ไปขอให้รัฐสภางดการประชุมเพื่อรอคำวินิจฉัยของศาล ทั้ง ๆ ที่บ้านเมืองต้องมีนายกรัฐมนตรี ต้องมีรัฐบาล เห็นหรือยังว่าบ้านเมืองเสียหายแค่ไหน ส่วนตัวไม่ได้ห้ามเรื่องดุลยพินิจ แต่มองว่าสิ่งที่ห้ามมิให้รัฐสภาประชุม หรือทำหน้าที่ต่อ อันนี้ไม่ใช่งานของผู้ตรวจการแผ่นดิน”

กฎหมายเขียนไว้อย่างไร

สำหรับอำนาจของผู้ตรวจการแผ่นดินตาม พ.ร.ป.ว่าด้วยผู้ตรวจการแผ่นดิน พ.ศ. 2560 มี 4 อย่างคือ

1. เสนอแนะต่อหน่วยงานของรัฐเพื่อให้ปรับปรุงกฎหมาย กฎ คําสั่ง หรือขั้นตอนการปฏิบัติงานที่ก่อให้เกิดความเดือดร้อน ความไม่เป็นธรรม หรือเป็นภาระแก่ประชาชน

2. แสวงหาข้อเท็จจริงเมื่อเห็นว่ามีผู้ได้รับความเดือดร้อนหรือความไม่เป็นธรรม จากการไม่ปฏิบัติตามกฎหมายหรือปฏิบัตินอกเหนือหน้าที่และอํานาจตามกฎหมายของหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ

3. เสนอต่อคณะรัฐมนตรี (ครม.) ให้ทราบถึงการที่หน่วยงานของรัฐยังมิได้ปฏิบัติให้ถูกต้องครบถ้วนตามหมวด 5 หน้าที่ของรัฐ ของรัฐธรรมนูญ

4. หน้าที่และอํานาจอื่นตามที่กําหนดไว้ในกฎหมาย ทั้งนี้ผู้ตรวจฯ อาจเสนอเรื่องต่อศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยได้ หากเห็นว่าบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดมีปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ