港版《国安法》如何影响香港法律制度

香港版《国安法》如箭在弦，中国人大常委会表决后，“分裂国家、颠覆国家政权、恐怖活动、勾结外国或者境外势力危害国家安全”等四条涉及国家安全的罪名，将正式写入香港《基本法》。中国大陆、香港政府和香港建制派认为，香港经历逾一年的示威浪潮，面对示威暴力升级、有政客游说外国政府制裁香港以至“港独”声势壮大，《国安法》是稳定香港社会的工具。

整个立法过程只是花一个多月，由中国人大常委会主导，绕过香港立法机关，没有在香港进行广泛咨询，其立法过程和立法条文，都遭到香港法律界及民主派猛烈抨击，形容是比《逃犯条例》修订、《基本法》23条立法更严苛的法例，撼动了“一国两制”、“港人治港”和香港司法独立的根基。

BBC中文访问香港大律师公会前主席陈景生和香港大学法律学院教授陈文敏，两人均担心《国安法》条文不够清晰，给予当权者很大权力和空间去解读法例，加上草案已透露，《国安法》将凌驾《基本法》，中央对“极少数”香港国安案件有管辖权，而香港特首又有指派法官审案的权力，种种做法很可能冲击香港的司法独立、人权保障以至“一国两制”。

法律界担心人权不获保障

中国和香港政府多番强调，世界各地都有《国安法》，香港也应该有自己的《国安法》，香港市民不应该过分担心，强调人权亦会得到保障，不过这种说法说服不了两位受访的法律专家。

港区《国安法》草案已经透露，一旦《国安法》和香港其他法例有冲突，则以《国安法》为优先，让外界担心《基本法》原本保障的人权和言论自由，均不能够成为被控危害国家安全的辩护原因。

“众所周知，《国安法》很容易被用作对付政治对手或异见人士。”港大学者陈文敏对BBC表示，“是的，每个国家都有《国安法》，但有些是合理，有些则有绝对权力。一些国家有足够的制衡机制去避免权力过大，一些国家则是没有制衡的集权，造成任意行使权力。”

他认为，《国安法》在立法前已经对香港人的生活产生影响，“大型企业被迫表态支持《国安法》，许多人开始删除脸书（Facebook）的帖文，有声音称反对《国安法》的人会被取消参加选举的资格……香港媒体正面对更多收紧的措施，很明显，《国安法》将会对香港人的表达自由，甚至人身安全，构成严重的影响。”

香港资深大律师陈景生则对BBC中文表示，人权公约也承认要尊重国家安全，但问题是要看该国执法的人“本身尊重人权的程度”。他举例说，中国对“颠覆国家政权”的罪名与西方民主国家并不一样，因为中国大陆是“一党专政”，“不爱共产党管治已经是颠覆政权”，相对地，在不是“一党专政”的地方，民众批评政府和高呼官员下台也没有问题，但在大陆，则变成危害国家安全，或是“党”的安全的问题。

他感叹说，“你看到大陆人权律师所得的‘报应’，或多或少令法律工作者有点忧虑。”

专家称香港司法制度受到冲击

陈景生对BBC表示，从《国安法》订立的过程观察到，中港两地政府均想把大陆的司法制度应用在香港。 他举例说，根据草案，中国将会成立驻港国安公署，在特定情况对“极少数”案件行使管辖权，但没有清晰界定何谓“极少数”，亦没有交代何谓管辖权。他又批评，“国家安全”这个字的定义可以很广阔，包括香港内部的治安、食品卫生安全等问题也可被纳入成为“国家安全”的一部分，削弱香港的“一国两制”，字眼上的模糊性，令香港法律界难以接受。

“香港的司法不应该是看有多少人受影响，来决定这条法例对不对，如果说一小撮人受影响，去决定法例的合理性，用普通法的角度来看，这是垃圾的论据，”他说，“如果这条法例是不对的话，一个人被控告也是不合理的，你要看一个系统，如果每宗案件你都逐一看个别人士受不受影响，这就变成人治的制度。”

港大学者陈敏文亦质疑，大陆和香港官员多次表示法例只影响一小撮人，“但到底多少人才算是‘少’？谁又有权决定哪些人是那‘少数人’？……中国的《国安法》也只是针对少数人，但它的纪录不太令人信服，无罪假定在大陆同样适用，但中国维权律师例如王全璋，他被捕三年后才受审，期间无权接触律师和家人，最后审讯闭门进行，被判监4.5年。”

他亦质疑北京正把中国的刑法套用在香港普通法制度，目前条文所指“勾结外国势力”和“恐怖活动”的定义并不清楚，如何解读这些罪行，或如何决定哪些人属于犯法的“少数”，权力均在于全国人大常委会。

草案表明，香港行政长官有权指派法官去审理国安案件；港府称，将会任命一批法官，专门处理相关案件，同样引发法律界批评。

陈文敏认为，特首身兼国安委员会主席，政府又是提出检控的一方，再可以选择法官的话，是存在利益冲突，会削弱公众对司法独立的信心。他指出，就算特首就国安案件建立一份名单，特首同时拥有把法官从名单中剔除的权力，如果在选择法官时基于政治理由，将打击香港司法独立。

不过，《基本法》委员会委员兼港大法律学院教授陈弘毅接受中国媒体访问时称，特首任命法官与司法独立无关，认为外籍法官等，未必适合审案，而中央所指对极少数案件有管辖权，本身亦有条文可依：在《基本法》第18条，若香港发生不能控制的危害国家安全的动乱，人大常委会可以宣布香港进入紧急状态，这也是中央行使管辖权的情况。

“香港市民似乎有点被忽略”

2003年，香港政府推动就《基本法》23条国安相关内容立法引发巨大争议，陈景生当时出任香港大律师公会主席，希望争取政府透过“白纸草案”形式（即政府未有既定立场下写出条文给予公众讨论）就23条立法，但港府拒绝，坚持以“蓝纸草案”形式（不会撤回，只会修订）提交立法会审议，结果触发当年7月1日50万人大游行，港府后来撤回立法草案。

陈景生重申，自己不反对23条立法，认为这是香港的宪制责任，“但何时立法、如何立法、立法的内容是什么，争议性很大”。17年后，北京认为香港无法就23条立法，决定度身订造港版《国安法》，部分内容与23条重迭。

“《基本法》说了香港自行就23条立法，中央这样做，似乎超越了《基本法》，当然，有观点认为《基本法》与中国《宪法》是子法和母法的关系，人大是有权立法……但如果人大可以制订任何的法律，你这样的话，又何来‘一国两制’？”

陈景生对BBC中文表示，香港法律界正面对“最大的压力”，港府已经是“不惜代价，完全不理其他外人的看法，想推行什么就推行什么，政府把优先次序先放在方便管治，不理会人权保障、国际社会对事件的看法。”

他批评港府在《国安法》立法工作中，没有做好给予中央意见的角色。根据《基本法》，人大常委会如果要把全国性法律放到《基本法》附件三，应该征询香港特区政府和《基本法》委员会的意见，但香港官员多次被媒体追问条文细节，均回应不了解、没有正式条文为由不作评论。

陈景生说，“香港市民似乎有点被忽略了，如果你说《国安法》是国家层面的事，香港没有参与权，这就是错，因为根据《基本法》，人大是要向港府听取意见，港府不可以单纯地对中央说我支持，然后去做一个橡皮图章，这样子不太好。”

他指出，根据“一国两制”的框架，香港在“外交”、“国防”事务以外的事情享有“高度自治”，目前舆论把“国安”等同“国防”的说法并不正确，在法律上，“国防”是防止外国入侵的意思，而“国安”则是针对人民对国家的行为。陈景生认为，目前人大所审议的《国安法》并不属于“国防”事宜，北京不应该透过这种方式强行立法，而应该让香港自行立法。

陈景生的说法和赞成《国安法》的一方截然不同，亲北京一方认为，“国安”属于“国防”的一部分。《基本法》委员会副主任谭惠珠表明，《国安法》包括的中央管辖权不属香港自治范围，原则上香港在立法事宜是“no say”（没有话语权）。

《国安法》能否平息“港独”？

亲北京的阵营指出，过去一年香港示威的暴力化，被指走向“恐怖主义”，“港独”势力壮大，也有香港政客游说外国政府制裁中国和香港官员，这些均涉及国家安全的问题，国家有责任和权力去解决。

香港政制及内地事务局局长曾国卫接受中央电视台访问时称形容，当听到中国人大有关订立港区《国安法》的消息时，第一反应是“渴望已久”，他说国家对香港非常包容，但不等于纵容，并指香港过去一年因修例风波，出现前所未有的情况，不但对香港治安及社会稳定造成大的损害，同时对国家安全造成风险。曾国卫说，作为政府、香港市民及中国公民，都认为必须尽快订立国安法，“维护国家安全等于维护香港安全”。

不过，大律师公会前主席陈景生对BBC中文表示，去年的示威浪潮并非订立《国安法》的借口。他认为，香港原有法例已经足够去处理示威的暴力事件，数以千计的示威者，早已因暴动、非法集结、骚乱等行为被捕，正在依循法律程序去决定他们是否罪成。

他说，“我觉得国防同国安是两回事，香港有很多暴乱，我不觉得这样影响到国防，当然，内地认为香港好多人勾结外国势力，有些人游说美国制裁香港官员或践踏人权的人，但这不是国家安全，林郑月娥的安全不是国家的安全，林郑月娥遭制裁真的是国家安全吗？如果你说别国取消香港特殊待遇，影响经济安全，那你对国家安全的定义就无限扩大了，受过普通法训练的人会觉得不恰当。”

但中国和亲北京阵营不满“港独”等“分裂国家”行为，目前并没有完整的法律框架去应对“港独”，《国安法》制定后，喊叫“港独”口号或高举“港独”旗帜，都可能违法。

陈景生认为，“港独”本身与“国防”无关，要处理这个政治问题，并非单纯透过法律可以解决。

“一家人作为家长（中国大陆），当然希望一家团聚，孩子（香港）不听话，你当然可以控制他，但更重要的是找出他不满意你的原因，不是给予很多钱（经济利益），就能令人爱国，现在大陆对香港每件事都插手，想全面管治香港，又怎会有‘两制’，为什么现在会有人嘘你国歌？因为你得不到别人尊重，而尊重不是由强权就可以获得。”