赖清德访美：台美断交40多年来的“过境外交”如何成为“深思熟虑的妥协”

台湾副总统赖清德8月12日启程出访台湾邦交国巴拉圭，他此行计划18日返台，期间将先后过境美国纽约、旧金山。目前为止，赖清德对此行相对低调，然而中国已经在消息确定之后便高调向美抗议。

赖清德当地时间8月12日已抵达纽约的酒店。台湾媒体称赖清德搭乘民航客机，台湾空军没有执行伴飞任务。中国外交部当天在官网上以答记者问形式，对美方执意安排赖清德“过境”窜美强烈不满，予以强烈谴责；同时称赖清德顽固坚持“台独”分裂立场，是彻头彻尾的“麻烦制造者”。

中国海事局周五公告称，8月12日至14日于东海执行军事演习。台湾国防部称8月11日至于12日共侦获中国大陆九架次军机和七艘次军舰在台海周边活动。

事实上，近30年来，从李登辉到蔡英文时期的台湾历届总统及副总统访问中南美洲邦交国时，过境美国一直是常态，只是细节各异。台湾高层“过境美国”时，会到访哪个城市，待多久，与谁碰面，会不会公开活动，并借此释放何种政治讯息，以及产生何种政治效应，北京又会如何反应等话题，一直是台美断交40多年来观察台美中关系的特定模式。

此次赖清德以现任副总统身份出访巴拉圭，途中也会再次过境美国，加上台湾大选在即，赖清德是代表执政党的参选者，这次访问再次让台湾以“过境外交”维系对美外交，开拓生存空间的种种挑战浮上台面。

赖清德：“有走入白宫志气”的副总统

7月19日中国驻美大使谢锋公开批评赖清德过境美国是“正向我们冲来的灰犀牛”，要求白宫立即拒绝让赖清德踏入美国 。而赖清德7月初在台湾宜兰一场闭门选举造势活动中，顺应支持者谈话发言称，台湾总统“要有走入白宫的志气”，引发国际媒体关注及台湾舆论风波，英国《金融时报》独家报导称，美国有高层针对赖清德谈话，要求解释。不过，美国后来澄清没有此事。

前美国在台协会（AIT）处长、前美国驻港总领事杨甦棣（Stephen M. Young）接受BBC中文访问时称，今年3月他在台北与美国智库的朋友一起，和蔡英文以及赖清德有过坦率的交流，他忆及有谈到美台关系应该在实质性事务上继续发展，而非象征性的宣称。此次赖清德意外提到台湾领袖要往华府前进，他感到意外：“美国可以有参议员，众议员或高级官员去纽约或洛杉矶与台湾高层碰面，但不会是在华盛顿。我以为这个讯息一直都很清楚。”

分析台湾独特的“过境外交”模式，澳洲国立大学亚太学院讲师宋文笛向BBC中文称，此外交形式，让美国和台湾可以利用对协议、中途停留城市的选择、停留时间以及同台湾领袖会见的美国官员层级等方面的“调整”，作为风向标，表明美台关系。“说到底，台湾的过境外交为美国和台湾进行实质性互动提供了‘合理的推诿’空间。”他强调，这对北京也如此。

宋文笛认为，台湾在任总统或副总统不能与白宫有正式外交访问，也无法建立正式外交关系，而且总是要处理北京的反应，因此所谓的“过境外交”，即前往第三国途中在美国停留，以航机“加油”为由，渐渐成为一种“深思熟虑的妥协”。

“过境外交”的开端与起伏

过往，华府一直有不允许台湾现任的正副总统、行政院长、外交部长与国防部长等5人，踏入华盛顿哥伦比亚特区的不成文约束。台媒《报导者》说，因此联合国总部所在地纽约市，也就成为台湾高层过境美国的首选，之后则是以西岸的洛杉矶或旧金山，或太平洋岛屿夏威夷。而且，除了城市安排的差别外，美国国务院批准台湾总统及副总统过境美国的停留时间与活动范围，也是台美关系重要的指标。

美方过去也多以单趟24小时停留为原则，也会限制台方的活动范围，只待在酒店公开行程不公开，甚至仅准许在机场等待班机加油不得落地入境。

“就连随团的台湾媒体也都曾被要求不得在美国境内进行采访，或者不得在总统行程结束、离境之前发布现场新闻。”《报导者》说。

不过，2016年蔡英文入主台湾总统府后不久，美中贸易战开打，中美关系遽降，相反美台关系升温。2019年，白宫允许蔡英文过境美国，高调在纽约哥伦比亚大学演讲。2023年，台湾外长吴钊燮与美国副国务卿雪蔓（Wendy R. Sherman 谢尔曼）首次在华盛顿特区一河之隔的AIT总部碰面引发热议，被视为美国开始有限度地打破过往默契的第一步，但也随即引发北京强烈抗议。台湾高层过境外交的种种安排细节及时机，都明显契合台美关系的温度变化。

不过，台湾以过境外交对冲美中台三角关系的做法，普遍被认为始于已故的台湾首任民选总统李登辉。

李登辉在1990年代，执政逐渐稳固后，以“务实外交”为战略──在有尊严的情况下，不甚计较名称或形式（譬如不杯葛以“中华台北”参加奥运），试图在国际空间开拓台湾外交，突破台北与华盛顿的关系。

1994年5月，李登辉在拜访南非及中南美洲邦交国后，以舟车劳顿为理由，向华府申请回程“专机过境”。不过，时任美国总统柯林顿（克林顿，Bill Clinton）政府，拒绝发给李登辉过境签证，亦不让其专机在夏威夷过夜，仅准予在檀香山军用机场“加油”停驻一晚。李登辉获悉后以不打领带，身着休闲衣物，拒绝下机，在飞机上与时任美国AIT主席白乐崎（Natale Hans Bellocchi）会晤，表示抗议，并意外引发美国政坛与舆论对台北的声援及同情。美国反对党及许多舆论批评柯林顿屈服北京压力。

中美关系专家马利德（Richard McGregor ）曾在著作里评论，李登辉在此行之后即刻把握时机，见缝插针，因为美国政坛在“六四”天安门事件后对北京的不信任增加，也对北京开始崛起的自信感到压力，而美中外交关系，也因为经贸问题产生许多摩擦。台北花费数百万美金给华府政治公关公司，最后成功打通国会，参众两院投票通过邀请李登辉1995年以私人名义访美，即便美国国务院仍持反对态度，柯林顿最后裁示发予李登辉签证，李登辉返回母校康乃尔大学发表演讲，并首次对外提出“中华民国在台湾”的声称，成为美台断交后首位访美的台湾总统，在国际媒体声名大噪。却引发北京强烈抗议，美中关系一度受到极大影响。

作为报复，1996年，北京在台湾首次民选大选时进行飞弹军演，射入台湾海峡，引爆第三次台海危机，美国调动两个航母战斗群进入台湾海峡。但其后台北事实上开始操演过境外交，在美中间协商及对冲外交关系。

李登辉在1997年再次过境夏威夷，并拜访移居当地的张学良。

陈水扁到马英九蔡英文

2000年后，台湾政党轮替，民进党陈水扁掌权后，贯策李登辉过境外交模式，在8年总统任期内，共计过境美国17次，规格各有不同。根据台媒分析，美方授意，给予陈水扁行程规格最高是在2003年底，陈水扁在纽约过境，接受非营利组织的一个人权奖项。但之后，陈水扁因为推动台湾“加入联合国公投”引发小布希（小布什）政权极度不满，在任内最后2年过境美国时，不被允许公开活动，仅准许总统专机在阿拉斯加机场加油几小时。

2008年，国民党马英九上任，8年任内也过境美国多达19次。但马英九与北京关系良好，因此过境美国都采低调模式，只有在2013年纽约停留约两天及2015年卸任前夕在东岸波士顿参加了一场哈佛大学不公开座谈会。

现任总统蔡英文上任后，至今过境美国13次，最高规格为今年4月过境美国时，在洛杉矶与美国众议院院长麦卡锡（Kevin McCarthy）会面，并在雷根图书馆（Regan Libray）高调发表演说，这是台湾总统首次在美国国土与美国在任众议长会面，也是中美1979年建交以来，台湾领导人在美国进行的最高级别面对面会晤。中南海则以连续三天解放军军机“环台”演习作为报复。

赖清德访美的时机

在台湾大选逐渐逼近之时，赖清德下周将以台湾副总统身份过境美国，届时他会与谁碰面又将再次成为焦点。但此次访问正值近期美中互动沟通的新阶段，在美国务卿布林肯、财政部长叶伦（耶伦）、气候特使凯瑞（克里）和亲北京的前国务卿季辛吉（基辛格）分别飞抵北京会晤习近平或高层后，美国国务院还在这几周邀请了中国“新”外长王毅访美。

有分析称，虽然北京至今尚未回应，但美国在此刻或不愿因为台湾问题，亦即让赖清德访美刺激到了北京，折损了白宫正在建立与中南海沟通的桥梁。

但7月初英国《金融时报》称赖清德说的“当台湾总统可以走入白宫，所追求的政治目的就已经达成”，美国政府向台湾寻求解释，在台湾引发舆论风波。不过，本月一日，美国国务院发言人米勒回答相关询问称，“我对这些言论没有回应，只能说从美国立场而言，我们的一中政策没有改变。”

据此，杨甦棣对BBC说，他不了解赖清德为何会有如此不小心的发言，“我不知道是谁建议他说这些，但这不是很聪明的发言。”

杨甦棣称，就美国的立场来说，美方十分尊重台湾的民主，“为台湾人民，从蒋家威权领导，和平转向民主的进程感到自豪……台湾在（美国）国会、政府和州政府中有许多支持者。但我观察，许多华盛顿的人认为台湾有些尝试太过于强硬地聚焦在虚幻或象征性（symbolic）的姿态，而非关注实质性（substantial）的事物，譬如军售。我们支持台湾的民主制度，我们希望台湾专注于这些问题，而非着眼于来到华盛顿的象征性访问。”

杨甦棣认为，台北需要冷静且透明地处理台湾外交关系。

有关美国对台湾选举的影响，宋文笛则向BBC表示，美国确实密切关注台湾的总统选举，愿意与未来任何一位新总统合作。但华府对介入台湾的选举过程没有兴趣。他告诉记者，美方其实认为台湾今天已经是一个成熟和强大的民主，“华盛顿也无法独自影响选举结果，如果试图这样做，很可能会对自身产生不良影响。美国最多能做的是传递抽象的价值观或外交政策倾向，希望引导台湾的总统候选人能朝着这些方向发展，但白宫不会直接参与干预台湾大选。”