หนี้สาธารณะ : นักเศรษฐศาสตร์เห็นพ้องเพิ่มเพดานหนี้ แต่รัฐบาลต้องใช้เงินให้เกิดประโยชน์

นักเศรษฐศาสตร์ในวงวิชาการและภาคธนาคารเห็นถึงความจำเป็นในการเพิ่มวงเงินกู้ภาครัฐเพื่อฟื้นฟูเศรษฐกิจในช่วงวิกฤตโควิด-19 ภายหลังเมื่อ 20 ก.ย. คณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังภาครัฐ มีมติขยายเพดานหนี้สาธารณะเป็นไม่เกิน 70% ต่อจีดีพี

แต่นักเศรษฐศาสตร์เหล่านี้เตือนว่า เงินที่กู้มาต้องมาใช้ให้เกิดประโยชน์เศรษฐกิจ ไม่ใช่เพื่อซื้ออาวุธ และ รัฐบาลต้องจัดหาแหล่งรายได้ใหม่ ๆ มาใช้หนี้

นายธนกร วังบุญคงชนะ โฆษกประจำสำนักนายกรัฐมนตรี อ้างคำชี้แจงของ พล.อ. ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหม เมื่อ 21 ก.ย. ถึงกรณีการขยายเพดานหนี้สาธารณะว่า การขยายเพดานหนี้สาธารณะครั้งนี้เป็นการเพิ่มพื้นที่ทางการคลังให้กับรัฐบาลในกรณีที่รัฐบาลจำเป็นต้องใช้มาตรการทางการคลัง ในการแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจและพัฒนาประเทศ ซึ่งอยู่ในช่วงสถานการณ์การแพร่ระบาดของโควิด-19

นายธนกรกล่าวต่อว่า ตั้งแต่ปี 2563 ต่อเนื่องถึงปี 2564 รัฐบาลได้ใช้จ่ายเพื่อบรรเทาความเดือดร้อน จากการแพร่ระบาดของโควิดมาส่วนหนึ่งแล้ว ส่วนจะกู้หรือไม่กู้เพิ่มเติมจะพิจารณาตามความจำเป็นและแผนงานที่ชัดเจน และจะเป็น "กู้เท่าที่จำเป็น" ไม่ได้กู้ครั้งเดียวเต็มพิกัด ตาม พ.ร.บ. วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561

สำหรับแผนการหารายได้เพื่อชำระหนี้นั้น รัฐบาลมีนโยบายเรื่องการเร่งรัดหารายได้ใหม่ ๆ ตามแนวทางการส่งเสริมอุตสาหกรรมใหม่ เช่น เศรษฐกิจชีวภาพ เศรษฐกิจหมุนเวียน และเศรษฐกิจสีเขียว (Bio-Circular-Green Economy หรือ BCG) และ 4 อุตสาหกรรมเป้าหมาย (S-curves) ได้แก่ อุตสาหกรรมเกษตรและอาหาร อุตสาหกรรมพลังงานและวัสดุ อุตสาหกรรมสุขภาพและการแพทย์ และอุตสาหกรรมการท่องเที่ยวและบริการ รวมไปถึงการลงทุนในโครงการระเบียงเศรษฐกิจภาคตะวันออก (EEC) และการส่งเสริมมูลค่าและการส่งออก

ด้าน นายอาคม เติมพิทยาไพสิฐ รมว. คลัง กล่าวเมื่อ 21ก.ย. ว่า จากที่คณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ มีมติเห็นชอบให้มีการปรับกรอบสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพี จากเดิมที่กำหนดไว้ ต้องไม่เกิน 60% เป็นต้องไม่เกิน 70% นั้น เป็นการเพิ่มพื้นที่ทางการคลังอีก 10% ช่วยให้รัฐสามารถก่อหนี้ได้เพิ่มขึ้นประมาณ 1.2 ล้านล้านบาท อย่างไรก็ดี ไม่ได้หมายความว่ารัฐจะต้องกู้เพิ่มทั้งหมด จะพิจารณาใช้เงินตามความจำเป็นเท่านั้น

เขากล่าวว่า รัฐบาลยังมีเงินกู้ จาก พ.ร.ก.เงินกู้เพิ่มเติม 5 แสนล้านบาท ซึ่งมีการวางกรอบวงเงินสำหรับใช้ในการแก้ปัญหาและเยียวยาผลกระทบจากการระบาดของไวรัสโควิด-19 ในปี 2564 ไว้ที่ 1.4 แสนล้านบาท ซึ่งล่าสุดได้กู้เงินไปแล้ว 1.2 แสนล้านบาท ขณะที่วงเงินอีก 3.6 แสนล้านบาท จะถูกนำไปใช้ในปีงบประมาณ 2565 ดังนั้น กรณีโควิดแพร่ระบาดยืดเยื้อ หรือเศรษฐกิจฟื้นตัวช้ากว่าที่คาดการณ์ และจะเป็นต้องใช้มาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจเพิ่มเติม ก็จะมาพิจารณาถึงความจำเป็นในการกู้เงินอีกครั้ง

"การกู้เงินตาม พ.ร.ก.กู้เงิน 1 ล้านล้านบาท ทำให้หนี้สาธารณะในปี 2564 กระโดดขึ้นมาและใกล้เคียง 60% โดยคาดการณ์ว่า ณ ก.ย. 64 หนี้สาธารณะจะอยู่ที่ 58.96% ซึ่งตามปีงบประมาณถือว่ายังต่ำกว่าเป้าที่กำหนดไว้ที่ 60% แต่หากมีการกู้เงินจาก พ.ร.ก. อีก 3 แสนกว่าล้านบาทในปี 65 ก็จะทำให้หลุดกรอบที่ตั้งไว้ ดังนั้นจึงต้องขยับเพดานเพื่อเพิ่มพื้นที่ทางการคลัง"

สำหรับเงื่อนไขในการขยายเพดานหนี้สาธารณะของไทย กำหนดไว้ว่า

ภายใต้กรอบดังกล่าว รัฐบาลที่เข้ามาบริหารประเทศต่อจากรัฐบาล พล.อ. ประยุทธ์ จะมีข้อจำกัดในการบริหารการเงินการคลัง และยังป้องกันการทำนโยบายประชานิยม แจกเงินเพื่อสร้างฐานเสียงด้วย

พระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) วินัยการเงินการคลังภาครัฐ พ.ศ. 2561 มาตรา 50 เปิดช่องให้ทบทวนสัดส่วนหนี้สาธารณะได้ทุก 3 ปี

ข้อมูลจากสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ กระทรวงการคลัง ระบุว่า ยอดหนี้สาธารณะของไทย ณ สิ้นเดือน ก.ค. 2564 อยู่ที่ 8,909,063 ล้านบาท คิดเป็น 55.59% ของจีดีพีที่ 16,027,047 ล้านบาท โดยแบ่งเป็น หนี้รัฐบาล 7,836,723 ล้านบาท หนี้รัฐวิสาหกิจ 781,052 ล้านบาท หนี้รัฐวิสาหกิจที่ทำธุรกิจในภาคการเงิน (รัฐบาลค้ำประกัน) 284,141 ล้านบาท และหนี้หน่วยงานของรัฐ 7,146 ล้านบาท

นักเศรษฐศาสตร์มองอย่างไร

รศ.ดร.อภิชาต สถิตนิรามัย จากคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ บอกกับบีบีซีไทยว่า การยกเพดานหนี้สาธารณะในครั้งนี้เป็นเรื่อง "จำเป็นอยู่แล้ว ...รัฐบาลทั่วโลกก็ต้องทำ" แต่หากมองในทางการเมือง "เราไม่ไว้ใจการใช้จ่ายของรัฐบาลนี้เท่านั้นเอง"

รศ.ดร.อภิชาต บอกว่า ในเมื่อ "เครื่องยนต์" ในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจไทยตัวเดียวที่ทำงานได้อยู่คือการส่งออก นโยบายการคลังนี้จึงเป็นการเติมช่องว่างเพื่อแก้ปัญหาความยากลำบากขณะที่ไม่มีการลงทุนในประเทศ ไม่มีเงินจากการบริโภคภายในประเทศ และก็ขาดรายได้จากการท่องเที่ยว

อาจารย์ด้านเศรษฐศาสตร์ผู้นี้บอกว่า แม้การยกเพดาน 10% จะเป็นตัวเลขที่ "significant" หรือมีนัยสำคัญ ก็จริง แต่เป็นเรื่องที่ไม่น่ากังวลเพราะตั้งแต่อดีตมาแล้ว นโยบายด้านการคลังของไทยเป็นลักษณะอนุรักษ์นิยมมาตลอด ทำให้ระดับหนี้สาธารณะของประเทศยังต่ำอยู่เมื่อเทียบกับมาตรฐานโลก

รศ.ดร.อภิชาต บอกว่า "ข้อดี" อีกอย่างคือหนี้ส่วนใหญ่เป็นเงินบาทอยู่ในประเทศ "เพราะฉะนั้นโอกาสที่จะไปบวมเป็นวิกฤตเศรษฐกิจเป็นต้มยำกุ้ง วิกฤตแบบค่าเงิน มันก็จะไม่มี"

เขาบอกอีกว่า สิ่งที่ต้องทำต่อจากนี้คือ ขยายฐานภาษีและ "อุดรูรั่ว" อาทิ การเลี่ยงหรือหนีภาษี และเศรษฐกิจก็ต้องเติบโตตามที่รัฐบาลคาดด้วยซึ่งตรงนี้ รศ.ดร.อภิชาต บอกว่า "มีโอกาสพลาด" ได้

นอกจากนี้ รศ.ดร.อภิชาต มองว่า ผลกระทบจากการยกเพดานครั้งนี้จะมีมากน้อยแค่ไหน ขึ้นอยู่กับวิธีการใช้เงินของรัฐบาลเพราะ "ถ้าเอาไปซื้อเรือดำน้ำก็จบเห่ ไหลออกนอกหมด"

อาจารย์ด้านเศรษฐศาสตร์ผู้นี้ระบุว่า ที่บอกว่าเป็นเรื่องจำเป็นต้องทำเป็นการตอบด้วยความซื่อสัตย์ต่อวิชาชีพ แต่ "อีกใจหนึ่ง" ก็ยังตั้งคำถามอยู่เพราะที่ผ่านมาได้เห็นมาแล้วว่าการใช้เงินโดยรัฐบาลไร้ประสิทธิภาพแค่ไหน ทั้งล่าช้าและก็ไม่ตรงกับกลุ่มเป้าหมาย

ด้าน รศ. ดร.อนุสรณ์ ธรรมใจ อดีตกรรมการธนาคารแห่งประเทศไทย และอดีตคณบดีคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยรังสิต เห็นว่า การยกเพดานในครั้งนี้จะส่งผลกระทบก็ต่อเมื่อรัฐบาลเอาเงินไปใช้แบบไม่ถูกต้อง

"ถ้าเอาไปใช้ให้เกิดการจ้างงาน ให้เกิดโครงการเสริมความสามารถของเศรษฐกิจไทยในอนาคตให้ดีขึ้น [ให้มี]ความสามารถในการแข่งขันดีขึ้น ก็ไม่มีปัญหา"

รศ. ดร. อนุสรณ์ บอกว่า เมื่อเศรษฐกิจเติบโต ตัวเลขจีดีพีที่เพิ่มขึ้นก็จะทำให้เงิน 70% ที่กำหนดเป็นเพดานไว้น้อยลงไปด้วยตามสัดส่วน

รศ. ดร. อนุสรณ์ บอกว่า ถ้าพูดในฐานะอดีตกรรมการนโยบายและกำกับการบริหารหนี้สาธารณะ การปรับเพิ่มเพดานเป็นเรื่องจำเป็นต้องทำในตอนนี้ แม้ว่าจริง ๆ แล้วไม่ควรทำแต่ "มันเลยเวลาที่จะพูดว่าไม่ควรทำมาแล้ว"

"...เพราะว่าต่อให้คุณไม่ขยายเพดาน มันก็จะทะลุเพดาน เพราะฉะนั้นก็ต้องขยับให้มันถูกต้อง คือยังไงปีหน้ามันทะลุ 60% อยู่แล้ว ยกเว้นว่าเกิดเหตุไม่ขาดฝัน เศรษฐกิจโต 6-7% ซึ่งมันเป็นไปไม่ได้"

ผศ.ดร.อนุสรณ์ ยกตัวอย่างอีกทางเลือกหนึ่งคือ ให้กระทรวงกลาโหมตัดงบตัวเอง 50% และตัดงบหน่วยงานบางหน่วยที่ไม่มีประโยชน์อะไรในทางเศรษฐกิจมาก "ถ้าทำงั้น ไม่ต้องขยับเพดาน แต่คุณทำได้เปล่า มันทำไม่ได้ไง ...เพราะทำไม่ได้ ก็จำเป็นต้องขยับเพดาน"

รศ. ดร. อนุสรณ์ ย้ำว่า สิ่งที่สำคัญที่สุดคือต้องนำเงินไปทำให้เกิดการจ้างงานและโครงสร้างพื้นฐานทางเศรษฐกิจ ให้ประเทศมีความสามารถในการหารายได้ "ไม่ใช่แค่แจกเงินเยียวยา"

หนี้สาธารณะไทยเพิ่มขึ้นรวดเร็ว

ศูนย์วิจัยกสิกรไทยระบุในบทย่อวิเคราะห์เศรษฐกิจ เมื่อ 21 ก.ย. ว่า วิกฤติเศรษฐกิจที่เกิดจากสถานการณ์โควิดส่งผลให้สัดส่วนหนี้สาธารณะไทยคาดว่าจะเพิ่มสูงขึ้นเกือบ 20% ของ GDP ณ สิ้นปี 2564 เทียบกับเมื่อก่อนวิกฤตที่ระดับหนี้สาธารณะอยู่ที่ 41.7% ต่อ จีดีพี

หลังจากเกิดวิกฤติโควิด-19 ภาครัฐได้มีการใช้จ่ายเพื่อบรรเทาผลกระทบจากโควิด-19 ผ่านทางมาตรการทางการคลัง โดยผ่านแหล่งเงินงบประมาณประจำปี 2563-2564 และ พระราชกำหนด (พรก.) กู้เงิน 1 ล้านล้านบาท และการกู้เงินจาก พ.ร.ก.กู้เงิน 5 แสนล้านบาท รวมถึงการกู้เงินขาดดุลงบประมาณที่มีแนวโน้มที่จะยังอยู่ในระดับสูง ซึ่งเม็ดเงินกู้ต่างๆ เหล่านี้ ประกอบกับฐานจีดีพีไทยที่หดตัวลึก คาดว่าจะส่งผลให้ระดับหนี้ สาธารณะของไทยแตะระดับ 60% ต่อจีดีพีในปี 2564 นี้ เป็นอย่างเร็ว

ศูนย์วิจัยกสิกรไทยมองว่า สัดส่วนหนี้สาธารณะที่เพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วจะไม่กระทบเสถียรภาพทางการคลังในระยะสั้น โดยรัฐบาลยังมีความสามารถในการชำระหนี้ที่ครบกำหนดได้ เนื่องจากโครงสร้างหนี้สาธารณะของไทยส่วนใหญ่เป็นการระดมทุนในประเทศและเป็นหนี้ระยะยาว โดย ณ เดือน ก.ค. 2564 สัดส่วนหนี้ ในประเทศอยู่ที่ร้อยละ 98.2 ของหนี้สาธารณะรวม ดังนั้น ความเสี่ยงที่เกิดจากปัจจัยภายนอก อาทิ ความเชื่อมั่นของนักลงทุนต่างชาติ และอัตราแลกเปลี่ยน จึงอาจมีผลกระทบไม่มากนัก นอกจากนี้ โครงสร้างหนี้สาธารณะของไทยราวร้อยละ 94 เป็นหนี้ระยะยาว และอัตราดอกเบี้ยยังต่ำมาก ซึ่งจะช่วยเอื้อ ให้ต้นทุนของภาระหนี้ในกรอบเวลาระยะสั้นนั้นยังอยู่ในระดับต่ำ

"จุดสนใจอยู่ที่การบริหารจัดการการคลังในระยะกลางถึงยาวที่จำเป็นต้องมีแผนการจัดหารายได้ภาครัฐเพิ่มเติมเพื่อลดการขาดดุลทางการคลังในระยะข้างหน้า ในขณะที่การใช้งบประมาณต้องก่อให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุด... จุดสำคัญจึงอยู่ที่ความสามารถในการจัดหารายได้เพิ่มเติมของภาครัฐ โดยเฉพาะรายได้จากภาษีที่อาจจะต้องหาฐานภาษีใหม่ ๆ เข้ามาเพิ่มรายได้จัดเก็บเพื่อให้เพียงพอต่อการลดการขนาดการขาดดุลการคลัง อาทิ ภาษีจากฐานสินทรัพย์ เป็นต้น"