ประชามติ 3 ครั้ง คือ “ทางที่ปลอดภัยที่สุด” จริงหรือ?

กลางสัปดาห์ที่ผ่านมา (17 เม.ย.) ศาลรัฐธรรมนูญมีมติเอกฉันท์ 7 ต่อ 0 สั่งไม่รับคำร้องของประธานรัฐสภาไว้พิจารณาวินิจฉัยว่าต้องทำประชามติกี่ครั้ง และทำในขั้นตอนใด ก่อนเริ่มต้นกระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2560

ปฏิกิริยาที่ตามมาจากแกนนำพรรคเพื่อไทย (พท.) คือ ให้ทำประชามติ 3 ครั้ง โดยให้เหตุผลว่าเป็น “ทางที่ปลอดภัยที่สุด”

ขณะที่นายจาตุรนต์ ฉายแสง สส.บัญชีรายชื่อ พรรค พท. ให้ความเห็นกับบีบีซีไทยว่า หากรัฐบาลเลือกเดินหน้าเข้าสู่การทำประชามติโดยที่ยังไม่มีการแก้ไขพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) ประชามติ เพื่อยกเลิกการใช้เสียงข้างมาก 2 ชั้น “ตกแน่นอน ไม่ว่าคำถามจะวิเศษแค่ไหน มันจะกลายเป็นทางที่จะเสียหายที่สุด”

บีบีซีไทยประมวลท่าทีของ “ตัวแสดงสำคัญ” ก่อนรัฐบาลตั้งต้นนับหนึ่งกระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2560 อีกครั้ง อะไรทำให้นโยบายแก้รัฐธรรมนูญ “เพื่อให้มีคนไทยมีรัฐธรรมนูญที่ประชาธิปไตยมากขึ้น” ซึ่งเป็น 1 ใน 4 นโยบายเร่งด่วนของรัฐบาลเศรษฐา ทวีสิน ที่แถลงไว้ต่อรัฐสภาเมื่อ 11 ก.ย. 2566 ล่าช้ากว่ากำหนดถึง 7 เดือน

ทำไมศาล รธน. ไม่รับตีความซ้ำ

เหตุที่ประมุขฝ่ายนิติบัญญัติต้องลุกขึ้นมาส่งศาลรัฐธรรมนูญตีความหน้าที่และอำนาจตัวเอง เป็นการดำเนินการตามมติของที่ประชุมรัฐสภา 29 มี.ค.

กรณีนี้เป็นผลสืบเนื่องจากกรณีนายชูศักดิ์ ศิรินิล สส.บัญชีรายชื่อ และรองหัวหน้าพรรค พท. กับ สส.เพื่อไทย รวม 123 คน เสนอร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่..) พ.ศ.... (แก้ไขมาตรา 256 และเพิ่มเติมหมวด 15/1 การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่) ต่อประธานรัฐสภา เมื่อ 16 ม.ค. แต่ไม่ได้รับการบรรจุเข้าสู่ระเบียบวาระการประชุมร่วมรัฐสภา เนื่องจากนายวันมูหะมัดนอร์ มะทา ประธานสภาผู้แทนราษฎร ในฐานะประธานรัฐสภา พิจารณาแล้วเห็นว่า ร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับนี้ “เป็นการยกเลิกรัฐธรรมนูญ 2560 จึงมิใช่ร่างแก้ไขเพิ่มเติมตามที่ศาลรัฐธรรมนูญได้วินิจฉัยไว้” เมื่อ 11 มี.ค. 2564

นายวันมูหะมัดนอร์อ้างความเห็นคณะกรรมการประสานงานและเสนอความเห็นต่อประธานสภาในเรื่องวินิจฉัยการบรรจุกฎหมาย และแนวบรรทัดฐานของนายชวน หลีกภัย อดีตประธานรัฐสภา ที่เคยไม่บรรจุร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญที่มีเนื้อหาทำนองเดียวกัน (แก้ไขมาตรา 256 และเพิ่มเติมหมวด 15/1) ฉบับนายสมพงษ์ อมรวิวัฒน์ หัวหน้าพรรค พท. ในขณะนั้น เมื่อปี 2564 หากบรรจุร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับนายชูศักดิ์ จะทำให้ขัดต่อคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 4/2564 ได้

ต่อมา นายชูศักดิ์เสนอญัตติให้ส่งศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยปัญหาเกี่ยวกับหน้าที่และอำนาจของรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 210 วรรคหนึ่ง (2) โดยที่ประชุมรัฐสภามีมติเมื่อ 29 มี.ค. ให้ส่งศาลรัฐธรรมนูญตีความ

สำหรับคำร้องขอให้ศาลรัฐธรรมนูญตีความมี 2 ประเด็น

1. รัฐสภาจะบรรจุวาระและพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม ที่มีบทบัญญัติให้จัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ โดยยังไม่มีผลการออกเสียงประชามติว่าประชาชนประสงค์จะให้มีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้หรือไม่

2. ในกรณีที่รัฐสภาสามารถบรรจุร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมที่มีบทบัญญัติให้จัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้ การจัดให้ประชาชนผู้ทรงอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญออกเสียงประชามติเสียก่อนว่าสมควรมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ จะต้องกระทำในขั้นตอนใด

อย่างไรก็ตาม ศาลรัฐธรรมนูญมีมติเมื่อ 17 เม.ย. ไม่รับคำร้องไว้พิจารณา โดยให้เหตุผลว่า การบรรจุวาระการประชุมรัฐสภาเพื่อพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม เป็นหน้าที่และอำนาจของประธานรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 80 และข้อบังคับการประชุมรัฐสภา พ.ศ. 2563 ข้อ 119 กรณีไม่ใช่ปัญหาเกี่ยวกับหน้าที่และอำนาจของรัฐสภา

“คำร้องมีสาระสำคัญเป็นเพียงข้อสงสัย และขอให้ศาลรัฐธรรมนูญอธิบายเนื้อหาคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 4/2564 ซึ่งศาลรัฐธรรมนูญได้วินิจฉัยโดยละเอียดและชัดเจนแล้ว ไม่ใช่กรณีปัญหาเกี่ยวกับหน้าที่และอำนาจของรัฐสภาที่เกิดขึ้นแล้ว ไม่ต้องด้วยเงื่อนไขตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 210 วรรคหนึ่ง (2) ประกอบพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2561 มาตรา 7 (2) และมาตรา 44” เอกสารข่าวสำนักงานศาลรัฐธรรมนูญระบุตอนหนึ่ง

คำวินิจฉัยที่ 4/2564 ระบุตอนหนึ่งว่า “หากรัฐสภาต้องการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ต้องจัดให้ประชาชนผู้ทรงอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญออกเสียงประชามติเสียก่อนว่าสมควรมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ ถ้าผลการออกเสียงประชามติเห็นชอบด้วย จึงดำเนินการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต่อไป เมื่อเสร็จแล้วต้องจัดให้มีการออกเสียงประชามติว่าเห็นชอบหรือไม่กับร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่อีกครั้งหนึ่ง”

การตีตกคำร้องของศาลรัฐธรรมนูญ ได้ก่อให้เกิดข้อถกเถียงในหมู่นักการเมืองและนักกิจกรรมการเมือง ซึ่งเป็นข้อถกเถียงเดิม ๆ ว่าสรุปแล้วต้องทำประชามติกี่ครั้งก่อนลงมือแก้ไขรัฐธรรมนูญ

เสียงหนุนทำประชามติ 3 รอบจากแกนนำรัฐบาล

สิ้นคำสั่งศาลรัฐธรรมนูญ มี “ตัวแสดงสำคัญ” ในฟากฝั่งรัฐบาลให้ความเห็นไปในทิศทางเดียวกันว่าควรทำประชามติ 3 รอบ ซึ่งเป็นไปตามมติของคณะกรรมการเพื่อพิจารณาศึกษาแนวทางในการทำประชามติ เพื่อแก้ไขปัญหาความเห็นที่แตกต่างในเรื่องรัฐธรรมนูญ ปี 2560 ที่แต่งตั้งโดยนายกฯ เศรษฐา

ในการประชุมคณะรัฐมนตรี (ครม.) 23 เม.ย. นี้ นายภูมิธรรม เวชยชัย รองนายกรัฐมนตรี และ รมว.พาณิชย์ ในฐานะประธานกรรมการศึกษาแนวทางประชามติฯ เตรียมเสนอรายงานของคณะกรรมการที่จัดทำเสร็จตั้งแต่เดือน ธ.ค. 2566 และคำสั่งศาลรัฐธรรมนูญล่าสุด ต่อที่ ครม. เพื่อยืนยันว่าจะใช้การทําประชามติ 3 ครั้ง

“เราจึงเลือกทางที่ปลอดภัยที่สุด คือการทำประชามติ 3 ครั้ง ไม่อยากให้ทําผิดและต้องไปเริ่มใหม่” นายภูมิธรรมกล่าวเมื่อ 18 เม.ย.

สำหรับข้อสรุปของคณะกรรมการชุดนายภูมิธรรมคือ ให้ทำประชามติครั้งแรก ก่อนเสนอร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ, ครั้งที่สอง ภายหลังร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 ผ่านรัฐสภา, ครั้งที่สาม ภายหลังการยกร่างธรรมนูญฉบับใหม่โดยสภาร่างรัฐธรรมนูญ (สสร.) แล้วเสร็จ

คำถามที่จะใช้ในการออกเสียงประชามติครั้งแรกคือ “ท่านเห็นชอบหรือไม่ ที่จะมีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ โดยไม่แก้ไขหมวด 1 บททั่วไป หมวด 2 พระมหากษัตริย์”

ด้านนายวันมูหะมัดนอร์ มะทา ประธานสภา ออกมาสนับสนุนแนวทางของนายภูมิธรรมที่ให้ทำประชามติถามประชาชน 3 รอบ โดยให้เหตุผลว่าเป็น “การแก้ไขรัฐธรรมนูญที่ปลอดภัย”

“เมื่อชัดเจนแล้ว อย่าทำอะไรตามคิดเอง เพราะมีกรอบคำวินิจฉัยและรัฐธรรมนูญกำหนด และศาลรัฐธรรมนูญให้ไทม์ไลน์ เส้นทางแก้รัฐธรรมนูญต้องทำอะไรก่อนหลัง หากทำโดยไม่ตรงกับคำวินิจฉัยจะเสียเวลา ศาลรัฐธรรมนูญจะตีตก หากมีเวลาทำให้ดีที่สุด เพราะประชาชนอยากให้แก้ไข และเป็นนโยบายของรัฐบาลและพรรคการเมือง แต่ทำให้ถูกต้อง อาจจะไม่พอใจ แต่ต้องเลือกเส้นทางที่เดินไปได้ หากไม่ทำประชามติก่อน แล้วมีคนส่งไปตีความอีกจะเสียเวลา” ประธานรัฐสภากล่าวเมื่อ 19 เม.ย.

แม้มีเสียงเรียกร้องจากเพื่อนร่วมสภาล่างบางส่วน ให้ประธานทบทวนการบรรจุร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับเพื่อไทยและก้าวไกลเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภา แต่นายวันมูหะมัดนอร์อธิบายว่า ร่างที่เสนอมาก่อนหน้านี้เป็นร่างที่เกี่ยวกับคำวินิจฉัยที่ 4/2564 ซึ่งเคยตีตกแล้ว แต่จะเสนอกลับมาได้ เพราะเป็นคนละสมัยประชุม

อย่างไรก็ตาม เขาไม่รับปากว่าจะบรรจุให้หรือไม่ และ “ทบทวนหรือไม่ ยังพูดไม่ได้”

“จะบรรจุหรือไม่ ผมพูดล่วงหน้าไม่ได้ เพราะต้องรอดูว่าเป็นร่างที่เหมือนเดิมหรือร่างที่ปรับปรุง สถานการณ์เปลี่ยนแปลงไปอย่างไร และต้องให้ที่ปรึกษาด้านกฎหมายพิจารณา ประกอบกับคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ” นายวันมูหะมัดนอร์กล่าว

ภายหลังอ่านคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญ นายชูศักดิ์ ศิรินิล ผู้เคยนำ สส.เพื่อไทย ประกาศจุดยืนสนับสนุนแนวทางการทำประชามติ 2 ครั้ง มองว่า การบรรจุระเบียบวาระเป็นอำนาจประธานรัฐสภา จึงไม่เป็นเหตุการพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พร้อมโยนคำถามกลับไปยังประธานรัฐสภาว่า จะเดินหน้าต่อไปอย่างไรเมื่อศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัยแล้ว

“ถ้าประธานรัฐสภาไม่บรรจุวาระให้ ก็ไม่มีเรื่องพิจารณา อาจถึงทางตัน จึงไม่มีทางเลี่ยง ต้องทำประชามติ 3 ครั้งตามที่นายภูมิธรรมเสนอ” นายชูศักดิ์ให้ความเห็น

เสียงเรียกร้องให้ ปธ. บรรจุร่างฉบับเพื่อไทย-ก้าวไกล

สำหรับ สส.ก้าวไกลและเพื่อไทยบางส่วน ที่ออกมาเสนอให้ประธานรัฐสภาบรรจุร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับพรรค พท. และพรรค ก.ก. ยื่นไว้ก่อนหน้านี้ เห็นว่า คำสั่งศาลรัฐธรรมนูญเมื่อ 17 เม.ย. ไม่ได้ห้ามบรรจุร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ มาตรา 256

ในทัศนะของนายจาตุรนต์ ฉายแสง สส.บัญชีรายชื่อ พรรค พท. นี่คือ “ทางเลือกเดียว” ที่จะทำให้ร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้ง 2 ฉบับเดินหน้าต่อไปได้ หากประธานรัฐสภาไม่บรรจุร่าง จะทำให้การแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2560 เพื่อเปิดทางไปสู่การยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ไม่มีทางเกิดขึ้นอีกนาน ซึ่งเท่ากับเป็นการจำกัดอำนาจหน้าที่ของรัฐสภาเอง ทั้งที่รัฐธรรมนูญและศาลรัฐธรรมนูญไม่ได้ห้ามไว้

สส.เพื่อไทยรายนี้เห็นว่า หากประธานรัฐสภาสั่งให้บรรจุร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญเข้าระเบียบวาระ แล้วมีผู้ร้องไปยังศาลรัฐธรรมนูญ เมื่อศาลวินิจฉัยอย่างไร รัฐสภาก็ทำไปตามนั้น ไม่มีอะไรเสียหาย

นายจาตุรนต์ระบุต่อไปว่า รัฐสภาจะดำเนินการให้เกิดการทำประชามติเสียก่อนการบรรจุเข้าระเบียบวาระ “ไม่ได้” เพราะไม่มีบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ หรือถ้าจะอ้างคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ 4/2564 ขณะนี้รัฐสภาก็ยังไม่ได้แสดงความต้องการว่าจะให้มีการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ จึงไม่มีช่องทางให้ทำประชามติได้

ส่วนถ้า ครม. ลุกมาเป็นเจ้าภาพจัดประชามติ 3 ยก ตามข้อเสนอของคณะกรรมการชุดนายภูมิธรรม ส่วนตัวเขาไม่ขัดข้อง แต่เห็นว่าแต่การทำประชามติในยกแรก “เป็นเพียงการหารือประชาชน สอบถามความเห็นจากประชาชน แต่ไม่มีผลตามรัฐธรรมนูญและไม่มีผลผูกพันสมาชิกรัฐสภาให้ต้องปฏิบัติตาม”

“มันจะเป็นการเสียเงิน 3,000 ล้านบาท เพียงเพื่อให้ประธานกล้าบรรจุร่าง... ถามว่าการทำประชามติ 3 ครั้ง เป็น ‘ทางที่ปลอดภัยที่สุด’ ไหม มันช่วยในแง่ความรู้สึก ช่วยในแง่ทางการเมือง แต่ในทางรัฐธรรมนูญ มันไม่ได้ช่วยอะไรและไม่มีผลอะไร” นายจาตุรนต์กล่าวกับบีบีซีไทย

การทำประชามติยกแรกโดย ครม. มีทั้งข้อดี-ข้อเสีย จากมุมมองของนายจาตุรนต์

ข้อดีคือ ทำให้การพิจารณาร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญเดินหน้าต่อไปได้ และไม่มีใครตั้งคำถามอีกว่าถามประชาชนหรือยัง

ส่วนข้อเสียคือ ถ้าทำประชามติแล้วไม่ผ่าน การแก้ไขรัฐธรรมนูญต้องยุติลงเพียงเท่านี้ “อาจไม่มีการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ไปอีกนานหรือตลอดไป”

นายจาตุรนต์เห็นว่า มี “กับดัก” อีกหลายขั้นตอนในระหว่างทางประชามติ

“ถ้ารัฐบาลเลือกเดินหน้าเข้าสู่การทำประชามติโดยที่ยังไม่มีการแก้ไข พ.ร.บ.ประชามติ ตกแน่นอน ฟันธง ไม่มีทางผ่าน ไม่ว่าคำถามจะวิเศษแค่ไหน มันจะกลายเป็น ‘ทางที่จะเสียหายที่สุด’ จะทำให้เกิดข้อสรุปว่าประชาชนคนไทยไทยไม่ต้องการให้มีการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ ทั้งๆ ที่ยังไม่ได้ร่าง ร่างเป็นอย่างไรก็ยังไม่รู้ แต่เนื่องจากกติกาว่าด้วยการทำประชามติมันพิกลพิการ” นายจาตุรนต์กล่าว

เหตุที่นักการเมืองรายนี้ฟันธงเช่นนั้น เพราะเขาย้อนดูจากสถิติผู้ออกไปใช้สิทธิออกเสียงประชามติรับร่างรัฐธรรมนูญเมื่อปี 2559 พบว่า มีผู้ออกไปใช้สิทธิ 27 ล้านคน จากผู้มีสิทธิทั้งหมด 50 ล้านคน และมีผู้โหวตเห็นชอบ 16.8 ล้านคน

ข้อเสนอของนายจาตุรนต์จึงชัดเจนว่า หากจะทำประชามติต้อง 1. แก้ไข พ.ร.บ.ประชามติก่อน เพื่อกลับไปใช้เสียงข้างมากชั้นเดียว ซึ่งขณะนี้มีร่างกฎหมายของพรรค พท. และพรรค พท. รอเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภาแล้ว และ 2. ถ้าจะพิจารณาร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ ควรให้ สว. ชุดใหม่ 200 คนเป็นผู้พิจารณา

เช่นเดียวกับนายพริษฐ์ วัชรสินธุ สส.บัญชีรายชื่อ และโฆษกพรรค ก.ก. ที่เสนอให้นายวันมูหะมัดนอร์ทบทวนการตัดสินใจของตนเอง ด้วยการบรรจุร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญเข้าสู่รัฐสภาเพื่อเดินหน้าสูตรทำประชามติ 2 ครั้ง ซึ่งส่วนตัวเขามองว่า มติของศาลรัฐธรรมนูญจะทำให้สามารถบรรจุได้อย่างสะดวกใจ

แต่ถ้าจะเพิ่มประชามติตอนต้นกระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อทำประชามติ 3 ครั้ง รัฐบาลก็ควรตัดสินใจเดินหน้า แต่นายพริษฐ์ชี้ว่า ไม่ควรนำคำถามตามข้อเสนอของคณะกรรมการเพื่อพิจารณาศึกษาแนวทางในการทำประชามติฯ มาใช้ เพราะ “เป็นเงื่อนไขยัดไส้ปลีกย่อยว่าไม่แก้ไขบางหมวดของรัฐธรรมนูญ” แต่ควรพิจารณาประเด็นคำถามที่เปิดกว้าง เพิ่มโอกาสของคนเห็นแตกต่างในการแก้ไขรัฐธรรมนูญได้ตัดสินใจอย่างชัดเจน